Realizacja postanowień Konwencji z Aarhus w Polsce

Wnioski stowarzyszenia Zielone Mazowsze do raportu krajowego z realizacji postanowień Konwencji z Aarhus – Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej przez Polskę i opublikowanej w Dzienniku Ustaw Nr 78, poz. 706 z 2003 r. – skierowane do Ministerstwa Środowiska 31 sierpnia 2007 r.

1. Pytanie: W przypadku, gdy wymaganych jest kilka kolejno po sobie następujących decyzji w celu wydania zezwolenia na proponowaną działalność wymienioną w Załączniku i (na przykład, decyzja planistyczna, pozwolenie budowlane, pozwolenie środowiskowe, licencja górnicza), czy legislacja wymaga udziału społeczeństwa tylko w odniesieniu do jednej z takich decyzji (której?), czy na kilka z nich (na które?), czy na każdą z nich?

Odpowiedź: Procedury konwencji z Aarhus art. 6 stosowane są tylko do procedur wymagających OOŚ. Jeśli jest kilka decyzji następujących po sobie, obecnie z pełnym udziałem społecznym zgodnym z art. 6 prowadzone jest tylko pierwsze postępowanie.

Przykład: Otrzymaliśmy decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które chcieliśmy wszcząć powołując się na konwencję z Aarhus. Postępowanie odwoławcze dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej – ostatniej decyzji w kolejności po decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji lokalizacyjnej. Odmówiono wszczęcia postępowania, bo jesteśmy organizacją ekologiczną, a przy tej decyzji (która wymaga raportu OOŚ) według instancji odwoławczej (w tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie są stosowane przepisy konwencji z Aarhus artykuł 6, ani Prawa Ochrony Środowiska, które tę konwencję transponuje do Polskiego porządku prawnego (w załączeniu pismo, jako dowód w sprawie). Jako organizacja ekologiczna nie mamy prawa do odwołania od decyzji pozwolenia na budowę, mimo iż przy tej decyzji jest przewidziany udział społeczny, jednakże ograniczony tylko do: inwestora, właścicieli działek, ich użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

2. Pytanie: Ile czasu przeznacza się zwykle na publiczne konsultacje? Czy jest przepisany prawem okres minimalny?

Odpowiedź: W Polskim prawie jest określony okres trwania konsultacji społecznych – wynosi on 21 dni niezależnie od charakteru inwestycji. Należy podkreślić, że jest to okres zarówno minimalny, jak i maksymalny. Długość tego okresu jest identyczna dla każdej inwestycji – dużej czy małej. W dodatku ewentualna rozprawa publiczna z udziałem społeczeństwa według polskiego prawa musi się odbyć w terminie tych 21 dni, gdyż termin tej rozprawy według prawa podaje się do wiadomości razem z ogłoszeniem o możliwości składania wniosków. Ponadto na rozprawie musi być możliwość składania wniosków w trybie Ustawy POŚ. W naszej opinii wyznaczenie takiego sztywnego terminu jest to szkodliwe dla procedury postępowania ze społeczeństwem, gdyż zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji często uniemożliwia efektywny udział społeczny ze względu na obszerne raporty OOŚ (często ponad kilkaset stron tekstu), które trudno zanalizować i zrozumieć w tak krótkim czasie oraz sporządzić do nich odpowiednie wnioski do inwestycji.

3. Pytanie: Czy przewidziany jest udział społeczeństwa w fazach screeningu i/lub scopingu procedury ocen oddziaływania na środowisko?

Odpowiedź: Nie jest przewidziany udział społeczeństwa w fazach screeningu i scopingu.

Przykład: W ostatnim miesiącu w wyniku zawiadomienia o wpłynięciu do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej zgłosiliśmy się celem zapoznania się z dokumentacją i następnie przygotowania wniosków do inwestycji. Dowiedzieliśmy się wtedy, że obecnie trwa procedura podejmowania decyzji o tym czy Raport OOŚ dla jednej z inwestycji jest wymagany (screening). Postanowiliśmy złożyć wniosek postulujący wymaganie Raportu OOŚ w stosunku do tej inwestycji wraz z wnioskiem o uznanie stowarzyszenia za stronę w postępowaniu. W wyniku złożenia wniosku otrzymaliśmy odpowiedź, że wniosek ten nie może być rozpatrzony gdyż procedura udziału społeczeństwa w postępowaniu jeszcze się nie rozpoczęła. Co więcej, z pisma wynika, że jeśli raport OOŚ nie będzie wymagany decyzją wojewody, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (a więc dotycząca środowiska) zostanie wydana bez udziału społeczeństwa, zupełnie jakby nie była decyzją dotyczącą środowiska (w załączeniu pismo, jako dowód w sprawie).

4. Pytanie: Czy udział społeczeństwa w procesach podejmowania decyzji dotyczących rodzajów działalności podlegających ocenom oddziaływania na środowisko ma miejsce na etapie, w którym jeszcze rozważa się rozwiązania alternatywne?

Odpowiedź: Decyzje na ogół są podejmowane w momencie, kiedy rozważa się jeszcze rozwiązania alternatywne. Jednakże często spośród możliwych i roważanych przed konsultacjami inwestycji wariantów alternatywnych inwestor wybiera do przedłożenia w konsultacjach przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kilka wybranych przez siebie. Przykładem jest budowa obwodnicy Augustowa (3 warianty) czy modernizacja Trasy Armii Krajowej (2 warianty). Dyskusja z reguły musi się toczyć tylko w zakresie tych wybranych wariantów. Warianty proponowane przez mieszkańców lub organizacje ekologiczne podczas konsultacji społecznych z reguły nie są brane pod uwagę, jeśli zostały złożone w trakcie konsultacji przewidzianych prawem – nie prowadzi się analiz tych wariantów. Natomiast jeśli takie warianty pojawiły się ze strony mieszkańców przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, to są przypadki brania ich pod uwagę przez inwestora, np. Wschodnia Obwodnica Warszawy, Południowa Obwodnica Warszawy.

5. Pytanie: Jaką rolę w procedurze podejmowania decyzji dotyczących środowiska pełnią techniki dyskusji wielostronnej (np. wysłuchanie publiczne, rozprawa publiczna, spotkanie wyjaśniające)?

Odpowiedź: W ocenie stowarzyszenia w procedurze podejmowania decyzji w Polsce takie techniki pełnia rolę marginalną, niedocenioną i stosowaną rzadko, czasem w niewłaściwy sposób. Prawnie istnieje możliwość wskazana w ustawie zastosowania rozprawy publicznej – inne techniki nie są wymienianie. Należy jednak podkreślić, że rola tych technik stale rośnie. Szczególny wzrost zainteresowania tego typu technikami obserwowany jest w przypadku inwestycji drogowych o znaczeniu krajowym – coraz częściej spotkania konsultacyjne odbywają się jeszcze na etapie koncepcyjnym, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Za niewłaściwe uważamy praktyki organizowania spotkań konsultacyjnych daleko poza miejscem realizacji inwestycji (np. w drugim końcu miasta) czy w przypadku inwestycji liniowych dłuższych niż 50 km organizowanie tylko jednego spotkania konsultacyjnego w jednej miejscowości, którą przecina inwestycja, a także organizowanie spotkań kosnultacyjnych w godzinach pracy (pomiędzy 8-16 w dni robocze). Z takimi praktykami się spotykaliśmy.

6. Pytanie: Czy podejmowane są specjalne środki mające na celu zachęcanie do udziału społeczeństwa w najbardziej znaczących przypadkach procesu podejmowania decyzji środowiskowych?

Odpowiedź: Przewidziany prawem sposób powiadamiania zainteresowanej społeczności o planowanej inwestycji uważamy za niewystarczający. W przypadku inwestycji, w których liczba stron przekracza 20 osób nie stosuje się bowiem zawiadomienia pisemnego każdej ze stron, ale wyłącznie zawiadomienie na stronie internetowej, tablicy ogłoszeń oraz w prasie lokalnej. Naszym zdaniem konieczne jest w takim przypadku także zawiadomienie zainteresowanej społeczności poprzez: plakaty w miejscu (okolicy) planowanej inwestycji – ten środek zawiadamiania społeczności o inwestycji jest nieużywany i skutkuje niskim udziałem społecznym.

7. Pytanie: Czy istnieją jakiekolwiek wymagania udziału społeczeństwa na koncepcyjnym etapie procedury legislacyjnej?

Odpowiedź: Nie ma takich wymagań, ani nie ma obecnie działań ze strony ustawodawcy na rzecz takiego udziału. Stowarzyszenie Zielone Mazowsze kilkukrotnie z własnej inicjatywy podejmowało kroki w sprawie poprawy Ustawy Prawo o Ruchu Drogowym na rzecz rowerzystów i bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez pisma lub inne działania. Chociaż w tym samym czasie prowadzone były prace nowelizacyjne na ww. ustawą nie zaproszono stowarzyszenia do udziału w spotkaniach w jakiejkolwiek formie. Prowadzone rozmowy z osobami biorącymi udział w pracach legislacyjnych, które odbyły się na skutek przesłanych pism, miały charakter niewiążący i z reguły mający na celu odwiedzenie nas od postulowanych pomysłów. Mimo, iż można było zorganizować spotkanie z zespołami przygotowującymi nowelizacje, to wszelkie nasze podtrzymywane postulaty próbowano realizować bardziej na zasadzie rewizji zapisów prawnych przygotowanego projektu nowelizacji tuż przed uchwaleniem.

Jedynym resortem, jaki przywiązuje wagę do konsultacji społecznych aktów prawnych jest resort środowiska. Na stronie resortu regularnie pojawiają się projekty aktów prawnych dotyczących środowiska, które mogą być opiniowane przez każdego obywatela. Należy jednak zaznaczyć, że są to projekty aktów prawnych, a więc nie można tego uznać za fazę koncepcyjną. W szczególności jest praktycznie niemożliwe doprowadzenie do sytuacji, w której konsultowany projekt uznawany jest za niepotrzebny na skutek wniosków obywateli. Trzeba zaznaczyć, że resort środowiska nie posiada w Polsce monopolu na stanowienie prawa w zakresie ochrony środowiska – bardzo duże kompetencje przypadają tutaj także ministrom ds. budownictwa i transportu.

8. Pytanie: Czy istnieją jakiekolwiek zmiany legislacyjne w innej niż środowiskowa legislacji (sektorowej), które są znaczące dla środowiska, a które w pewnych przypadkach mogą ograniczać udział społeczeństwa (np. sprawy pozwoleń budowlanych dla autostrad lub zagadnienia żeglugi śródlądowej)?

Odpowiedź: W momencie uchwalenia Prawa Ochrony Środowiska w 2001 roku, w którym trasponowano przepisy Konwencji z Aarhus sytuacja prawna postępowań z udziałem społeczeństwa była jasna – prowadzono je wyłącznie na podstawie Ustawy POŚ zarówno dla inwestycji, jak i planów i programów. Jednakże w miarę upływu czasu ustawodawca postanowił wyłączyć niektóre inwestycje, plany i programy spod bezpośredniej jurysdykcji ustawy i tak:

Jeszcze w 2001 roku uchwalono nowe prawo o zagospodarowaniu przestrzennym, które wprowadziło odrębną procedurę udziału społecznego przy uchwalaniu planów zagospodarowania społecznego; trzeba przyznać, że pod kilkoma względami nawet korzystniejszą niż w przypadku stosowania Ustawy POŚ.

Od 2002 roku obowiązuje tzw: Specutawa o drogach krajowych, które wprowadziła zupełnie odrębne przepisy dotyczące raportów OOŚ i w dużym zakresie ograniczyła udział społeczny, w szczególności organizacji społecznych przy wydawaniu decyzji o znaczeniu dla środowiska dla dróg krajowych i autostrad. Ograniczono także dostęp do sądów w sprawach dotyczących środowiska.

W 2006 roku ustawodawca poszedł dalej i postanowił rozszerzyć działanie tzw. Specustawy, ze wszystkimi tego konsekwencjami na wszystkie drogi, których budowa lub modernizacja jest finansowania ze środków Unii Europejskiej. Obecnie planuje się wprowadzenie podobnych przepisów dla innych inwestycji liniowych, m.in. kolejowych, a także sportowych – przepisy te podporządkowują prawo ochrony środowiska celowi organizacji Mistrzow Europy w piłce nożnej w 2012 roku.

9. Pytanie: Czy, w ramach procedury zgłaszania uwag, już przedłożone uwagi społeczeństwa mogą być poddane dalszej konsultacji z innymi członkami społeczeństwa?

Odpowiedź: Kwestia poruszona w pytaniu nie jest uregulowana w prawie. W praktyce nie stosuje się takiego mechanizmu. Stowarzyszenie Zielone Mazowsze miało doczynienia z przypadkami konsultacji społecznych, w których raport z konsultacji nie był udostępniany, mimo wniosków stowarzyszenia. np. budowa odcinka metra od stacji Marymont do stacji Młociny. Trzeba jednak zaznaczyć, że konsultacje były prowadzone we własnym zakresie przez inwestora, ale w ramach procedury udziału społecznego przewidzianej w Ustawie POŚ.

10. Pytanie: Z jakimi ogólnymi kosztami musi liczyć się powód wnoszący sprawę do sądu?

Odpowiedź: W przypadku zwykłej sprawy odwoławczej koszty te wynoszą od 100 do 500 złotych w zależności od charakteru sprawy i rodzaju sądu do którego kierowane jest odwołanie. Należy zaznaczyć, że jest to obecnie od 10 do ok. 50% minimalnej płacy krajowej, a więc koszty te są stosunkowo wysokie. Koszty te zwiększają się najczęściej dwukrotnie jeśli wnoszący odwołanie potrzebuje pomocy prawnej – koszty takiej pomocy zaczynają się od 200 złotych. Należy przy tym zaznaczyć, że mimo iż ustawy krajowe zwolniły pewne rodzaje stowarzyszeń (organizacje pożytku publicznego) z ponoszenia opłat sądowych, to pozostały interpretacje, iż sądy w sprawach odwoławczych nie muszą stosować tego zwolnienia i nie stosują. W przypadku wygrania sprawy sądowej przez wnoszącego koszty postępowania są zwracane.

11. Pytanie: Czy istniały przypadki zaklasyfikowania jako poufnego pełny kompletu dokumentacji oceny oddziaływania na środowisko ze względów handlowych lub praw własności intelektualnej?

Odpowiedź: Spotkaliśmy się w swojej działalności z takimi przypadkami, w tym dotyczącymi inwestycji drogowych.