Chodnik przy ul. Dewajtis – czy można remontować coś, co nie istnieje?

Marcin Jackowski 22 kwietnia 2014 Zaktualizowana 9 grudnia 2022

Do: Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie

WNIOSEK O PRZEPROWADZENIE KONTROLI

Szanowni Państwo,
W związku z podejrzeniem poważnych nieprawidłowości w finansowaniu przez urząd dzielnicy Bielany m.st. Warszawy budowy chodnika przy ul. Dewajtis Stowarzyszenie Zielone Mazowsze zwraca się z prośbą o przeprowadzenie kontroli działalności w/w urzędu w zakresie opisanym niżej, a w razie potrzeby – w szerszym zakresie, oraz o poinformowanie wnioskodawcy o podjętych działaniach i ustaleniach.

Uzasadnienie

Jesienią ub.r. na zlecenie u.dz. Bielany wybudowano przy ul. Dewajtis chodnik o szerokości 2,0 m i długości ok. 800 m. Chodnik powstał na terenie leśnym, nigdy wcześniej nie zabudowanym, w miejscu alei spacerowej o nieutwardzonej nawierzchni gruntowej. Jak podaje burmistrz Bielan w piśmie z 12.11.2013 r (zał. 1) – budowa chodnika przy ul. Dewajtis wymagała decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (13/L/2013 z 19.07.2013 r.) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (170/2013 z 29.08.2013 r.).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 8 Ustawy Prawo budowlane remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Ponieważ wybudowany chodnik nigdy przedtem nie istniał, nie może być mowy o wykonywaniu jakichkolwiek robót w istniejącym obiekcie budowlanym, zatem określanie opisanego przedsięwzięcia jako remontu jest sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu w/w decyzji o pozwoleniu na budowę (170/2013 z 29.08.2013 r.) stwierdzono, że „Zakres wnioskowanych robót budowlanych nie spełnia warunków zawartych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, z czego wynika, iż nie zaistniały przesłanki do zastosowania zwolnienia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.” Zgodnie z art. 29. ust. 2 „Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, (…) 12) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych”. Ponadto decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedziło sporządzenie projektu budowlanego. Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że wybudowanie na podstawie projektu i dwóch decyzji administracyjnych utwardzonego ciągu pieszego, który nigdy przedtem nie istniał, nie kwalifikuje się jako remont ani od strony faktycznej, ani formalno-prawnej. Przedsięwzięcie to należy uznać za inwestycję, o czym dobitnie świadczy również konieczność wydania poprzedzającej je decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle powyższych faktów, przepisów i treści dokumentów można podejrzewać następujące nieprawidłowości związane z przygotowaniem i prowadzeniem w/w przedsięwzięcia przez u.dz. Bielany.

1. Nieprawidłowa kwalifikacja wydatków

Jak podaje burmistrz Bielan w piśmie z 12.11.2013 r. (zał. 1) – zadanie to sfinansowano „ze środków zabezpieczonych w budżecie na rok 2013 – dz. 600, rozdz. 60016, §4270.” Z przytoczonego pisma burmistrza Bielan można wnioskować, że podległy mu urząd nie korygował w żaden sposób planów budżetowych, np. poprzez przeniesienie środków z wydatków bieżących na majątkowe. Wzmianki o takich zmianach nie ma też w Sprawozdaniu z wykonania budżetu m. st. Warszawy za 2013 r., dzielnica Bielany (dalej Sprawozdanie). W tym stanie zachodzi więc uzasadnione podejrzenie nieprawidłowego zaklasyfikowania wydatków do § 4270 „zakup usług remontowych”. Budowa chodnika od podstaw nie mieści się w zakresie usług wyszczególnionych w opisie § 4270 właściwego rozporządzenia ministra finansów (Dz.U. nr 38, poz. 207).

Dla porównania sięgnęliśmy do dokumentów innych jst, aby sprawdzić, jak kwalifikuje się i dokumentuje analogiczne przedsięwzięcia. W Sprawozdaniu z wykonania budżetu dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy za 2012 r. w p. 4.3. Stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich w zakresie wydatków majątkowych znajduje się przedsięwzięcie pod nazwą „Budowa chodnika w ul. Maćka z Bogdańca”. Spis Zadań Inwestycyjnych zawiera dwie odrębnie potraktowane budowy chodników w ul. Calineczki i w ul. Fleminga. Oba przedsięwzięcia wyszczególniono explicite zarówno w p. 2.3. Wydatki inwestycyjne w układzie zadań, jak i w p. 3.4. Charakterystyka wydatków inwestycyjnych w układzie zadań. W identyczny sposób potraktowano np. budowę chodnika przy ul. Piastowskiej w sprawozdaniu z wykonania budżetu dzielnicy Ursus za 2010 r. (zaliczono ją do zadań i wydatków inwestycyjnych). Sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy Mszczonów za 2011 r. wymienia budowę chodnika w ulicy Wschodniej w kwocie 105.060,07 zł zaliczonej do wydatków majątkowych. Podobnie w sprawozdaniu gminy Warta Bolesławiecka za 2013 rok wśród wydatków majątkowych na zrealizowane zadania inwestycyjne pojawia się kilka pozycji typu „budowa chodnika”. Przykłady takie można mnożyć. Dowodzą one, że powszechną jest praktyka dokładnie odwrotna od tej, jaką przyjął u.dz. Bielany w opisanym przypadku.

Sprawozdanie nie wspomina nawet słowem budowy chodnika przy ul. Dewajtis ani w zestawieniu nr III/3 C. Spis Zadań Inwestycyjnych, ani w p. 2.3. Wydatki inwestycyjne w układzie zadań, ani w p. 4.2.2. Wydatki majątkowe. Jednocześnie w Sprawozdaniu znajduje się dokładny opis zakresu prac przebudowy ul. Wergiliusza, mimo że przebieg tej ulicy nie uległ zmianie. Analogicznego opisu inwestycji przy ul. Dewajtis w Sprawozdaniu nie znajdziemy, mimo że w jej efekcie powstał od zera i bardzo dużym kosztem zupełnie nowy obiekt.

Zachodzi zatem pytanie o prawidłowość zakwalifikowania do grupy wydatków bieżących wydatku na budowę chodnika, która bezsprzecznie skutkuje powstaniem nowego składnika majątkowego. Zgodnie z art. 236 Ustawy o finansach publicznych przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, zaś do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne. Wszystkie powyższe okoliczności zdają się potwierdzać nieprawidłowość kwalifikacji wydatków i niezgodności stanu faktycznego z dokumentami budżetowymi.

2. Realizacja inwestycji nie ujętej w uchwale budżetowej

Przyjętą przez u.dz. Bielany klasyfikację zastosowano w Załączniku dzielnicowym do uchwały budżetowej m.st. Warszawy na 2013 rok, nr III, dzielnica Bielany. Zarówno w rozdziale 4.4. Wydatki inwestycyjne jak i C. Spis zadań inwestycyjnych ujęto tylko jedno zadanie inwestycyjne: Budowa ul. Reymonta na kwotę 7.448.122 zł. W rozdziale B. Plan wydatków dział 600 Transport i łączność zawiera w pozycji wydatki majątkowe kwotę 7.448.122 zł., z czego wynika, że nie zaplanowano jakiejkolwiek inwestycji drogowej oprócz w/w budowy ul. Reymonta rezerwując na ten cel 7.448.122 zł.

W ślad za tym w rozdziale B. Plan wydatków wydatki majątkowe dla działu 600 Transport i łączność i rozdziału 60016 Drogi publiczne gminne pokrywają się z kwotą 7.448.122 zł przewidzianą na budowę ul. Reymonta. U.dz. Bielany nie zaplanował więc na 2013 rok finansowania żadnych innych inwestycji.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych: Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd Bielan wydał ponad 800 tys zł na inwestycję nie wymienioną w uchwale budżetowej m.st. Warszawy ani w jej załącznikach. Prosimy o sprawdzenie, czy w opisanym przypadku nie doszło do naruszenia przytoczonego przepisu, a jeśli tak, prosimy o podjęcie kroków przewidzianych prawem na taką okoliczność.

Analogicznej analizie należałoby poddać również finansowanie i ewidencję innych zleceń bezpośrednio związanych z opisanym wyżej przedsięwzięciem w poprzednich latach. W latach 2009-2013 u.dz. Bielany poniósł następujące inne koszty bezpośrednio związane z zamiarem budowy chodnika przy ul. Dewajtis:

lp.	wydatek	kwota
1.	wytyczenie granic pasa drogowego w 2009 r.	10.000 zł
2.	umowa na projekt z marca 2011 r.	62.730 zł
3.	umowa na projekt z marca 2012 r.	7.380 zł
4.	mapa terenu	297 zł
	razem	80.407 zł

Prosimy o sprawdzenie, czy dokonano poprawnej klasyfikacji i wyszczególnia tych wydatków oraz związanych z nimi dowodów księgowych w poprzednich latach, w tym także w sprawozdaniach i innych dokumentach będących w posiadaniu Izby.

3. Wydatkowanie środków publicznych niecelowo, nieoptymalnie i niegospodarnie

Zgodnie z art. 44 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych: Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; W minionym roku (i nie tylko) sytuacja ekonomiczna stwarzała dodatkowe okoliczności motywujące władze miasta i dzielnic do szczególnej rozwagi i przezorności w wydawaniu środków publicznych. Prezydent Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz na półmetku drugiej kadencji zapewniła, że będzie „dokładniej oglądać każdą złotówkę”.

W p.1.2 Załącznika dzielnicowego… omawiającym ogólne założenia można przeczytać następujące spostrzeżenia dot. ryzyka obniżenia dochodów: Utrzymujące się liczne ryzyka zewnętrzne związane z występowaniem negatywnych zjawisk w gospodarce niektórych krajów strefy euro wpływają na sytuację ekonomiczną Polski w tym Warszawy. Stanowią one źródło niepewności co do ich możliwego wpływu na budżet m.st. Warszawy na 2013 r. (…) Możliwości budżetowe Miasta w dalszym ciągu pozostają mocno ograniczone na skutek istotnego osłabienia dynamiki dochodów budżetowych. Obniżenie, a nawet w niektórych przypadkach załamanie, tempa wzrostu dochodów dotyczy w szczególności wpływów ze źródeł silnie zdeterminowanych stanem koniunktury,(…) . (p.1.2, str. 8)

Na zakończenie podano, że „W zakresie wydatków inwestycyjnych parametry budżetowe zapewniają kontynuację realizacji zadań wcześniej rozpoczętych i dostosowanie tempa realizacji projektów inwestycyjnych do możliwości finansowych Miasta. (str 9), co niewątpliwie oznacza konieczność oszczędnego i realistycznego podejścia do planowania nowych przedsięwzięć.

Wziąwszy pod uwagę koszty i zakres prac omawianej inwestycji i jej cele deklarowane przez inwestora nie sposób uznać poniesionych na nią wydatków za celowe, a w postępowaniu władz doszukać się przejawów oszczędności i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu celów.

Inwestor tłumaczy niezbędność chodnika zagrożeniem pieszych chodzących jezdnią. Opiniując projekt chodnika w maju 2011 r. Inżynier Ruchu m.st. Warszawy nakazał przeanalizować możliwość usytuowania chodnika dla pieszych bezpośrednio przy jezdni ul. Dewajtis (zał. 2). Wbrew tej opinii chodnik usytuowano w oddaleniu od jezdni, za szpalerem drzew. Chodnik przy jezdni w warunkach uspokojenia ruchu zapewniałby pieszym identyczny komfort i bezpieczeństwo jak ten, który wybudowano, nie wymagałby jednak kosztownej przebudowy oświetlenia, wycinania drzew i kompensacji przyrodniczej. Wymianę latarń wykonano dlatego, aby na słupach znalazły się dodatkowe niżej położone lampy oświetlające oddalony od jezdni chodnik. W wariancie przy jezdni chodnik byłby wystarczająco oświetlony przez istniejące dotychczas latarnie uliczne. Inwestor z nieznanych powodów zignorował opinię Inżyniera Ruchu, nawet nie próbując rozważyć alternatywnych (tańszych) wariantów prowadzenia chodnika i jego oświetlania [zobacz >>>]. Odmówił ustawienia znaku D-40 strefa zamieszkania, który uprzywilejowałby pieszych na jezdni. Widać w tym oczywistą niegospodarność i rażącą sprzeczność z w/w nakazami art. 44 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych.

Chodnik przylegający do jezdni stanowił realną alternatywę z wielu powodów znacznie korzystniejszą od budowania go na terenie leśnym w oddaleniu od jezdni. [zobacz >>>]

W stanowiskach u.dz. Bielany pojawia się także opinia, jakoby kable oświetlenia były „mocno wyeksploatowane”, zaś „konstrukcja betonowych słupów oświetleniowych kwalifikuje je do wymiany”. W efekcie zapytania okazało się jednak, że urząd nie dysponuje żadnymi ekspertyzami stanu technicznego okablowania czy latarń, nie posiada nawet protokołów kontroli ich stanu czy choćby notatek służbowych na ten temat. Na części z wymienionych już słupów wzdłuż ul. Dewajtis istotnie występowały niewielkie ubytki betonu, jednak w porównaniu z innymi słupami tego samego typu na terenie Warszawy ich stan można określić jako względnie dobry.

Na wielu latarniach ubytki betonu i powierzchnie odsłoniętych zbrojeń są kilkukrotnie większe. Wiele latarń przy ulicach zarządzanych przez ten sam urząd nosi też ślady konserwacji poprzez uzupełnienia ubytków, dzięki czemu mogą jeszcze pracować. Z kolei na wielu innych widać objawy korozji na tyle zaawansowanej (dysponujemy obszerną dokumentacją fotograficzną), że powinny być wymienione w pierwszej kolejności, a mimo to urząd dzielnicy Bielany takich prac nie zaplanował. W naturalny sposób rodzi się pytanie, dlaczego ogromnym kosztem wymienia się słupy w nie najgorszym jeszcze stanie, zamiast wykonać o wiele tańszą renowację? I dlaczego nadaje się priorytet ulicy Dewajtis, skoro na Bielanach stoją dziesiątki, jeśli nie setki, znacznie bardziej skorodowanych latarń? W naszej ocenie takie dysponowanie środkami publicznymi jest jaskrawym zaprzeczeniem zasad art. 44 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych.

Przykładowe latarnie z terenu Bielan. Można wśród nich spotkać przypadki grożące trafieniem przechodnia w głowę betonowym odpryskiem jak na lewym zdjęciu.
Mimo to urząd dzielnicy nie kwapi się z remontem czy wymianą. Betonowe latarnie przy ul. Dewajtis wyglądały o niebo lepiej i takiego zagrożenia nie stwarzały, a mimo to uznano że kwalifikują się do wymiany. Jak więc należałoby ocenić stan widoczny na zdjęciach?

Decyzją z 12.11.2012 r. (znak III OT/646/2012) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nałożył na u.dz. Bielany obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ścieżki rowerowej. Powodem tego nakazu było niewykonanie tej drogi rowerowej w sposób zgodny z projektem i przepisami, co skutkuje m.in. zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu. Nieukończona inwestycja u.dz. Bielany od 12 lat nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie, a mimo to korzystają z niej rowerzyści. Z informacji przedstawionej przez urząd wynika, że w/w nakaz PINB nie został wykonany. 12 letnie zaniechania w tej inwestycji urząd tłumaczy brakiem pieniędzy znajdując jednocześnie 800 tys. zł. na w/w prace, których cel można było osiągnąć o połowę mniejszym kosztem.

4. Naruszenie jawności gospodarowania środkami publicznymi

Zgodnie z art. 33 Ustawy o finansach publicznych: Gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zarząd dzielnicy Bielany zataił przed społeczeństwem i radnymi zamiar wybudowania chodnika oraz ogromny koszt tego przedsięwzięcia nie umieszczając go w sposób jawny jako wydatku majątkowego ani w planie wydatków, ani na liście wydatków inwestycyjnych, ani w spisie zadań inwestycyjnych. Mieszkańcy i radni dowiedzieli się o tej inwestycji dopiero w chwili rozpoczęcia jej realizacji! Postępowanie takie jest nie tylko wprowadzaniem w błąd opinii publicznej, ale nosi też znamiona poświadczenia nieprawdy. Prosimy o zbadanie kwestii zgodności działania zarządu dzielnicy Bielany z obowiązującą zasadą jawności.

Prosimy o sprawdzenie, czy postępowanie u.dz. Bielany w omawianej sprawie (w tym przygotowanie założeń do uchwały budżetowej przy pełnej świadomości planowanej budowy chodnika oraz sposób opisu dokumentów i klasyfikacji dowodów księgowych) jest zgodne z przepisami Ustawy o rachunkowości.

Ponadto prosimy o dokonanie oceny i wyrażenie opinii, czy w opisanym przypadku

• prawidłowe i zgodne z prawem było zlecenie bez przetargu prac na ponad 800 tys zł.

• należało zastosować się do art. 47 Ustawy o finansach publicznych („Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy.”), a jeśli tak, czy ten wymóg został spełniony.

• nie doszło do naruszenia przepisu art. 52 ust. 1 p. 2. Ustawy o finansach publicznych („Ujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit.”)

5. Niepełny, zafałszowany obraz realizacji zadań

Na tle przytoczonych fragmentów trudno nie zadać jeszcze jednego pytania, czy błędna klasyfikacja inwestycji jako remontu nie jest celową próbą zakamuflowania tej pierwszej i sztucznego obniżenia skali wydatków inwestycyjnych. Może też oznaczać próbę obejścia ograniczeń tych wydatków, także ze szkodą dla skali remontów i utrzymania, co z kolei może się odbić negatywnie na majątku publicznym pozbawionym np. bieżących napraw. Naszym zdaniem ten bardzo ważny aspekt sprawy wymaga wnikliwego zbadania także w szerszym kontekście, o co zwracamy się do Izby niniejszym pismem.

Zachodzi podejrzenie, że w punkcie 3 .2. Charakterystyka wydatków bieżących w układzie zadań Sprawozdania podana powierzchni remontowanych nawierzchni chodników (2900 m²) jest silnie zafałszowana, jeśli mieści się w niej powierzchnia wybudowanego chodnika (około 1600 m²). Tym bardziej, że w punkcie 3.3. Mierniki realizacji zadań bieżących podano że powierzchnia remontowanych nawierzchni chodników wg planu wynosiła 3570 m², wykonano zaś 2900 m².

6. Wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej

Nie wskazano podstawy prawnej dla wydatków wymienionych w p. 3.2.8. Sprawozdania. Szczególne wątpliwości budzi pozycja „gazeta dzielnicowa (miesięcznik „Nasze Bielany”, roczny nakład 220.000 egz.” na kwotę 62894,92. Czy wydawanie co miesiąc obszernej gazety o objętości 16 stron jest nieodzowne? Czy tych samych efektów nie można uzyskać mniejszym kosztem zlecając druk na łamach istniejącej darmowej prasy lokalnej? Czy te wydatki poniesiono zgodnie z zasadami art. 44 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych?

Ilość i waga opisanych wyżej nieprawidłowości i wątpliwości uzasadnia wniosek o przeprowadzenie dokładnej kontroli. Prosimy o poinformowanie o jej wynikach.

W załączeniu:

1. kopia odpowiedzi z dnia 12.11.2013 r. na interpelację radnego Jana Zaniewskiego
PDF, 50 kB

2. kopia opinii nr 479/11 Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy
PNG, 140 kB