Europejskie rozporządzenie o usługach publicznych w transporcie kolejowym pasażerskim

Centrum Zrównoważonego Transportu będąc obserwatorem rynku kolejowych przewozów regionalnych i świadcząc usługi w tej dziedzinie dla samorządów, a także posiadając doświadczenie w reprezentowaniu użytkowników komunikacji publicznej przekazuje stanowisko w sprawie projektu Rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego, dotyczącego usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego kolejowego i drogowego (COM(2005) 319 końcowy).

Centrum Zrównoważonego Transportu popiera projekt i prosi stronę polską o poparcie dla uchwalenia tego dokumentu. Chcielibyśmy zgłosić jednak kilka uwag i przemyśleń z prośbą o wykorzystanie ich przez stronę polską w trakcie dalszych prac nad rozporządzeniem.

Po pierwsze uważamy, że określony w projekcie sposób rekompensowania operatorowi świadczenia usług publicznych (art. 4, pkt. 2 oraz załącznik) nie jest najszczęśliwszy. Projekt przewiduje zarówno w przypadku przyznania kontraktu w drodze przetargu, jak i bezpośrednio, sztywną formułę rekompensaty – jako pokrycia strat powstałych w wyniku prowadzenia usług w zakontraktowanym wymiarze i poziomie. Tymczasem w takiej sytuacji operator nie jest w żaden sposób motywowany do zdobywania klienta i prowadzenia usług na najwyższym możliwym poziomie, czy ograniczania kosztów, skoro nie ma to wpływu na jego wynik finansowy. W Polsce doskonałym przykładem takiej sytuacji są regionalne przewozy kolejowe, na tych właśnie zasadach dotowane przez samorządy, a wcześniej przez państwo.

CZT będąc obserwatorem rynku kolejowych przewozów regionalnych i świadcząc usługi w tej dziedzinie dla samorządów, uważa z tego powodu za lepsze inne modele rekompensat, na przykład takie, w których wysokość rekompensaty jest kalkulowana od liczby przewiezionych pasażerokilometrów. W takiej sytuacji operator jest zainteresowany przewiezieniem jak największej liczby pasażerów i dlatego stara się możliwie najlepiej dostosować ofertę, rozkład, taryfę do ich potrzeb. W takiej sytuacji może się nawet okazać, że określanie parametrów jakościowych (np. minimalna częstotliwość) nie jest konieczne, a nawet operator zwiększa liczbę kursów. Jednocześnie operator jest zainteresowany redukcją kosztów własnych, przez np. lepsze wykorzystanie zasobów, inwestycje itp., bo dzięki temu osiąga wyższy zysk.

Oczywiście model powyższy może być krytykowany za ryzyko uzyskiwania niesłusznie wysokich rekompensat przez operatorów. Uważamy jednak, że stawki powinny być ustalane w odniesieniu do parametrów występujących w dotychczasowej sytuacji (stawka za pas*km = dotychczasowy deficyt / dotychczasowa liczba pas*km), a ewentualne zwiększenie zysków operatorów będzie oznaczało albo zwiększenie przewozów, czyli zyski społeczne i ekologiczne dla obsługiwanej społeczności (i korzyści dla użytkowników), albo zmniejszenie kosztów, czyli brak wzrostu wydatków władz z tytułu rekompensaty – czyli w obu przypadkach będzie to zasłużony wzrost zysków dla przedsiębiorstwa. Po drugie uważamy, że najlepiej, kiedy stawki te zostaną ustalone w drodze przetargu, czyli przez rynek. Jest to znacznie bardziej przejrzysta metoda wyznaczania sprawiedliwego zysku przedsiębiorcy niż zaproponowana w rozporządzeniu sztywna formuła stopy zwrotu kapitału w tym sektorze.

Dlatego proponujemy usunięcie zapisu ograniczającego wysokość rekompensat do ponoszonych strat. Jeśli tak daleko idąca zmiana nie będzie możliwa, proponujemy rozwiązanie kompromisowe: zapis obowiązywałby w przypadku kontraktów przyznanych bezpośrednio, natomiast w przypadku kontraktów przyznawanych w drodze przetargu władze miałyby pełną swobodę w sposobie konstruowania rekompensat, a oferenci proponowaliby stawki.

Po drugie zwracamy uwagę, że określony w Załączniku 1 sposób obliczania rekompensaty jest niezwykle skomplikowany, a wymagane obliczenia niejednoznaczne. Zwłaszcza porównywanie sytuacji faktycznej z teoretyczną sytuacją niewykonywania jakichś usług, czy wykonywania ich w mniejszym zakresie, uwzględnienie wpływu finansowego przestrzegania zobowiązania na wyniki na całej sieci, oznacza wykonywanie obliczeń o charakterze hipotetycznym, szacunkowym i spekulacyjnym. Zwracamy uwagę, na trudność jednoznacznego i precyzyjnego określenia np. wpływu zmniejszenia częstotliwości kursów na danej linii, na zmniejszenie liczby pasażerów na innych liniach, albo na zmianę rozkładu rodzaju sprzedawanych biletów wg czasu ich ważności na danej linii i na innych. A przecież wszelkie wątpliwości będą przedmiotem kontroli, wzajemnych roszczeń i sporów prawnych.
Co więcej, według naszych doświadczeń w Polsce sposób prostego obliczania deficytu regionalnych przewozów kolejowych budzi wiele wątpliwości, przewoźnik nie uwzględnia niektórych swoich wpływów, na przykład z tytułu wykupu przejazdów, bądź zniżek przez inne przedsiębiorstwa. To pokazuje skalę trudności operowania takim modelem, kontrolowania jego stosowania i tym bardziej pokazuje ryzyko jego wprowadzeni jako obligatoryjnego.

Po trzecie negatywnie oceniamy zapis art. 5 pkt 2. Dopuszcza on przyznanie kontraktów na usługi publiczne operatorowi wewnętrznemu, tylko pod warunkiem, że operator wewnętrzny i każda jednostka znajdująca się pod jego nawet najmniejszym wpływem, realizują całość swoich działań w zakresie publicznego transportu pasażerskiego na terytorium właściwych władz i nie biorą udziału w przetargu zorganizowanym poza tym terytorium.

Wydaje się, że celem takiego zapisu było uniknięcie sytuacji, kiedy operator wewnętrzny danej jednostki władzy uzyskuje od niej wsparcie, a jednocześnie prowadzi działalność na innym terytorium, co ma negatywny wpływ na warunki konkurencji na tym zewnętrznym terytorium (choć przecież rozporządzenie ogranicza w sposób krytykowany przez nas wielkość tej pomocy).

Zwracamy uwagę, że w Polsce (i nie tylko) opisana sytuacja jest powszechna, zwłaszcza w przypadku aglomeracji, gdzie przedsiębiorstwa transportu miejskiego, należące do władz miasta obsługują linie podmiejskie na terenach sąsiednich. Nie wydaje się, aby taka sytuacja była negatywna, a zwykle jest korzystna dla pasażera, gdyż oznacza jednolitą taryfę i w związku z tym niższe koszty podróży. Wydaje się celowe zatem zrezygnowanie z tego warunku. Można rozważać w zamian wprowadzenie zapisu umożliwiającego wykluczenie z przetargu operatora zależnego od władz innego terytorium, jeśli władze prowadzące przetarg uznają, że jego udział w przetargu negatywnie wpływa na warunki wolnej konkurencji.

Po czwarte negatywnie oceniamy art. 5 pkt. 6 pozwalający na bezpośrednie przyznawanie kontraktów na usługi publiczne w odniesieniu do kolejowego transportu regionalnego lub dalekobieżnego. Uważamy, że co najmniej w przypadku kolejowego transportu regionalnego tryb przetargowy powinien być obowiązkowy. Obecnie to właśnie w transporcie kolejowym występuje w większości krajów unii zbyt małą konkurencyjność. Przyspieszenie liberalizacji rynku kolejowego jest częścią polityki wspólnoty zgodnie z Białą Księgą, a także Strategią Lizbońską. Oczywiście obowiązek prowadzenia przetargów pozytywnie wpłynie na rozwój konkurencyjności i liberalizację rynku kolejowego.

Po piąte negatywnie oceniamy art. 7 pkt. 2 nakazujący publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej na co najmniej rok przed rozpoczęciem procedury przetargowej lub bezpośrednim przyznaniem. Naszym zdaniem powyższy okres jest zdecydowanie zbyt długi, jest to nieuzasadniona biurokratyczna mitręga. Uważamy, że jest to zapis wprowadzony przez przeciwników niniejszego rozporządzenia, w celu paraliżowania jego działania. Zwracamy uwagę, że w przypadku procedury przetargowej, odpowiednie przepisy zamówień publicznych zabezpieczają kwestie jawności w dostatecznym jak mniemamy stopniu (skoro nie planuje się ich zmiany) i dla sektora transportu nie widzimy potrzeby stosowania dodatkowych wymogów. Wnosimy o wykreślenie powyższego obowiązku co najmniej w przypadku trybu przetargowego, lub skrócenie wymaganego okresu wyprzedzenia do 3 miesięcy w przypadku trybu przetargowego i 6 miesięcy w przypadku trybu bezprzetargowego.

Prosimy o uwzględnienie naszych uwag w stanowisku strony polskiej i poinformowanie nas w jakim zakresie nasze postulaty zostały uwzględnione w tym stanowisku, a w jakim nie i jeśli nie to dlaczego.