Suburbanizacja w aglomeracji warszawskiej

Poniższy tekst jest fragmentem raportu przygotowanego na zamówienie Instytutu na Rzecz Ekorozwoju w ramach projektu Eko-Herkules prowadzonego przez InE, a finansowanego przez NFOŚiGW. Tekst zawiera opinie własne autora i nie może być uważany za oficjalne stanowisko stowarzyszenia Zielone Mazowsze.

Suburbanizacja

Urbanizacja jest najbardziej złożoną tematyką, której dotyczy monitoring. Z jednej strony jest to bowiem zjawisko społeczne – przechodzenie od wiejskiego do miejskiego stylu życia, a z drugiej zjawisko przestrzenne obejmujące tworzenie się w przestrzeni skupisk ludności określanych mianem miasta oraz ich przemiany i rozprzestrzenianie się. Monitoring skupi się na tej drugiej stronie medalu, a nawet będzie bardziej szczegółowo obejmował śledzenie polityki przestrzennej władz oraz zachowań przestrzennych inwestorów (w tym jako inwestorów traktuję także osoby prywatne). Szczególnie interesujące są przede wszystkim skutki tych działań władz i inwestorów dla środowiska oraz społeczeństwa.

Urbanizacja na terenie województwa mazowieckiego ze względu na dobrze wykształconą sieć osadniczą nie jest już związana z wykształcaniem się nowych ośrodków osadnictwa miejskiego, ale z przemianami i rozprzestrzenianiem się ośrodków obecnie istniejących. Przy czym swoją główną rolę odgrywają w województwie zjawiska suburbanizacji, czy nawet dezurbanizacji – głównie aglomeracji warszawskiej. Stąd tematyka urbanizacji nakłada się w dużym zakresie na tematykę obszarów wiejskich (wkraczanie aglomeracji na tereny wiejskie).

Polityka ekologiczna państwa w niewielkim [2a] zakresie interesuje się tymi zagadnieniami i wyznacza nieliczne pożądane kierunki działania. Większość jej celów odnosi się do uporządkowania sytuacji prawnej w zakresie planowania przestrzennego i jego integracji z ochroną środowiska. W rozdziale poświęconym polityce przestrzennej za fragmenty odnoszące się bezpośrednio do problemów urbanizacji można uznać jedynie te dotyczące zachowania proporcji między obszarami zainwestowanymi i biologicznie czynnymi oraz ewentualnie optymalizacji potrzeb transportowych.

Za korzystne dla zrównoważonego rozwoju w krajach o bardziej zaawansowanej polityce ekologicznej i przestrzennej uważa się przede wszystkim następujące kierunki działania:

– ograniczanie suburbanizacji, ale także nadmiernej urbanizacji, głównie poprzez dążenie do wzorca tzw. zdecentralizowanej koncentracji – wytwarzanie policentrycznej struktury przestrzennej z wieloma centrami o równoważnym charakterze i komplementarnych funkcjach.

– zapewnienie odpowiedniej proporcji pomiędzy terenami otwartymi (bez zabudowy, nie jest to dokładny synonim terenów biologicznie czynnych) oraz zamkniętymi (z zabudową) – przede wszystkim dążenie do oddzielania jednostek osadniczych od siebie wyraźnymi płatami terenów otwartych i łączenia tych płatów w korytarze ekologiczne (sieć, np. Natura 2000). Często w tym kontekście mówi się godzeniu funkcji obszarów miejskich i wiejskich.

– optymalizację potrzeb transportowych poprzez zaniechanie segregacji przestrzennej różnych funkcji od siebie: przemysłowych, usługowych, mieszkaniowych, zwłaszcza jeśli nowoczesne technologie pozwalają na ograniczenie bezpośrednich oddziaływań ekologicznych danej funkcji a środowisko. Chodzi przede wszystkim o przybliżenie miejsc pracy do miejsc zamieszkania i ograniczenie transportochłonności (długości) migracji codziennych.

Te kierunki działania przeniknęły także do Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego [2c]. Czy możemy dostrzec wspieranie tych kierunków działania na Mazowszu? Kto je wspiera, a kto jest im przeciwny? Spróbujmy w tym miesiącu odpowiedzieć na to pytanie na podstawie analizy materiału zebranego podczas wizyty w Urzędzie Gminy Prażmów z siedzibą w Woli Prażmowskiej, którą odbyłem 28 lutego 2008 roku, w związku z zaproszeniem skierowanym do stowarzyszenia Zielone Mazowsze przez grupę mieszkańców.

Przypadek Prażmów

Tło sprawy

Gmina Prażmów znajduje się około 40 km od centrum Warszawy w kierunku południowym. Zaproszenie zostało skierowane przez grupę mieszkańców w związku z prowadzonymi przez nich działaniami na rzecz zaniechania przez gminę budowy oczyszczalni ścieków w pobliżu ich domów, na terenie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego w rejonie stacji kolejowej Ustanówek. Problem powstał w 2007 roku, kiedy gmina zmieniła plan rozwoju sieci kanalizacji gminy. W sierpniu 2007 roku rada gminy zaakceptowała plan kanalizacji gminy zaproponowany w opracowaniu przygotowanym na zlecenie wójta. Liczba planowanych oczyszczalni ścieków w gminie zmniejszyła się z 7 do 5, a interesująca mieszkańców oczyszczalnia zmieniła lokalizację z działki poza parkiem na działkę w parku krajobrazowym.

Mimo, iż sytuacja wydaje się mieć charakter NIMBY (wskazywane przez mieszkańców możliwe alternatywne lokalizacje są proponowane z dala od ich domów), warto zwrócić uwagę, że nowa i stara lokalizacja są w podobnej odległości od domów protestujących mieszkańców, a wydaje się, że pierwotna lokalizacja nie wzbudzała większych kontrowersji (być może dlatego, że była to sytuacja zastana przez grupę protestu).

Od momentu zatwierdzenia nowej koncepcji kanalizacji trwają prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, mające na celu jej uwzględnienie. Obecnie gmina będzie prowadziła przewidziane ustawą konsultacje społeczne zmiany studium.

Fragment najnowszej mapy Chojnowskiego Parku Krajobrazowego pokazującej aktualny stan zabudowy wsi Ustanów, Jeziórko i Krupia Wólka (wyd. Compass, 2007) – zabudowa to kolor brązowy, pola uprawne kolor jasnożółty.

Fragment studium zagospodarowania gminy Prażmów (2b) – poza niewielkimi skrawkami terenu przy rzece Zielonej oraz w otulinie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego całość przewidziana jest do odrolnienia i zabudowy mieszkaniowo – usługowej – MU, kolor brązowy.

Strony konfliktu

Grupa protestu

Spodziewałem się, że protestujący mieszkańcy to osoby od dawna zamieszkałe na terenie gminy. Pomyliłem się, gdyż jak się okazało są to mieszkańcy zupełnie nowych domów – wybudowanych własnym staraniem, powstałych nie więcej jak 5 lat temu na działkach, które prawdopodobnie dopiero co zostały przekształcone w działki budowlane a udostępnione do rozwoju za pomocą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pani, która zawiozła mnie do Urzędu Gminy mieszka w tej gminie od 3 lat. Protest jest wyraźnie związany z faktem, iż Ci mieszkańcy przeprowadzili się do obecnych domów z obszarów bliższych Warszawie o gorszych warunkach mieszkaniowych i ekologicznych, w poszukiwaniu spokojniejszej okolicy po pracy i w weekend. Konflikt o oczyszczalnię ścieków dotyczy jakości ich życia. Prawdopodobnie nie będzie to jedyny konflikt o jakość życia, w którym o ochronę środowiska dbają mieszkańcy tej gminy, których historia osiedleńcza jest podobna jak tej grupy ludzi – można ich nazwać pionierami suburbanizacji. Z rozmów wynika, że sprzeciw rodzi się także wobec planowanych przez developerów w okolicy inwestycji mieszkaniowych. Developerzy na razie jedynie kupili ziemię w okolicy i ewentualnie pozyskują klientów do przyszłych osiedli, ale nie ubiegają się jeszcze o pozwolenia na budowę.

Władza lokalna

Postawa władz gminy jest w przypadku tej gminy jednoznaczna – rozwój, rozwój, rozwój. Przy czym póki co w łonie władz gminy nie ma sporów. W większości są to wieloletni mieszkańcy gminy. Na obradach dominującą rolę grał wójt – można rzec rozdawał karty – pierwszy referował nawet punkt, w ramach którego przybyli zaproszeni do referowania goście. Rada gminy zawsze głosowała bez zbędnej dyskusji, jednomyślnie (podjęto na tej radzie kilka uchwał) – po myśli wójta. Sporna oczyszczalnia ścieków jest jednym z podstawowych warunków rozwoju, gdyż ma zapewnić odbiór ścieków od planowanych w studium zagospodarowania nowych terenów mieszkaniowo-usługowych w Ustanówku, Jeziórku, Krupiej Wólce. Przewodniczący rady gminy, który uczestniczy w jej obradach od 10 lat (od 6 lat jest przewodniczącym) zaobserwował, że w 2001 roku, kiedy obejmował stanowisko budżet gminy wynosił tylko 6 mln złotych, a obecnie na skutek napływu nowych mieszkańców jest to już 16 mln złotych [1a]. Umożliwia to wciąż wiejskiej gminie realizację jej aspiracji cywilizacyjnych: nowa szkoła, nowy urząd gminy, kanalizacja, lepsze drogi. Zapytany czy będąc przedstawicielem władzy, nie czuje potrzeby większej kontroli nad jakością przestrzeni w swojej gminie, np. zachowania przestrzeni otwartych poprzez planowany wykup gruntów pod parki czy tereny rekreacyjne, zakazanie zabudowy w pewnych miejscach odpowiada, że władzą się bywa, ale człowiekiem się jest. Wyjaśnił, że zakup przez gminę działek od mieszkańców, rodziłby wśród nich niepotrzebne podejrzenia.

Starzy mieszkańcy i developerzy

Wspomniane stwierdzenie przewodniczącego gminy wiąże się z obserwowanymi przez niego postawami starych mieszkańców gminy oraz inwestorów (developerów), a być może także części nowych mieszkańców nie będących jeszcze stroną konfliktów o jakość życia. Ze strony tych grup istnieje wyraźny nacisk na władzę, aby umożliwiła dalszy nieskrępowany rozwój gminy, budowę nowych osiedli i domów, polepszenie stanu dróg i innego typu infrastruktury. W czasie swoich wypowiedzi wójt wspominał o spotkaniach z mieszkańcami Ustanówka i stowarzyszenia Ustanówek, w których wyrażali oni w przeważającej części pozytywne zdanie o konieczności budowy oczyszczalni zarówno w proponowanej starej, jak i nowej lokalizacji, gdyż obecnie korzystają z szamba. Starym mieszkańcom opłaca się sprzedać grunt rolny (możliwy do szybkiego odrolnienia) lub zamieniony planem zagospodarowania na budowlany po dobrej cenie, zamiast prowadzić coraz mniej opłacalną gospodarkę rolną, zwłaszcza, że w gminie warunki naturalne do produkcji rolnej są słabe. Kupującym ziemię developerom lub osobom prywatnym także się to opłaca, gdyż w perspektywie cena tych gruntów będzie rosła szybciej, niż gospodarka, więc jest to dobra lokata kapitału, albo można zrealizować na nich dochodową inwestycję lub zrealizować marzenia o domu na rynku o wysokim niedoborze mieszkań.

Agencja Nieruchomości Rolnych

Można zastanowić się czy do grupy zainteresowanych dalszą suburbanizacją nie należy także np. działająca ze szczebla centralnego, choć za pośrednictwem oddziałów regionalnych, Agencja Nieruchomości Rolnych. Znany mi jest przypadek z 2007 roku oferty sprzedaży w gminie Prażmów przez ANR gruntów skarbu państwa specjalnie podzielonych już na działki w taki sposób, że ich zabudowa wytworzy małe osiedle mieszkaniowe. Podział nastąpił w związku z przeznaczeniem tych terenów w dokumentach planistycznych gminy (niestety nie pamiętam typu dokumentu) pod budownictwo mieszkaniowe. Oczywistym jest, że ANR zarobiła na tym działaniu więcej, niż gdyby gmina nie zmieniła przeznaczenia terenów. Powstaje pytanie, czy ANR powinna tylko zarabiać na sprzedaży gruntów, czy też nie powinna zostać wyposażona w pewne kompetencje dotyczące kontroli zagospodarowania przestrzennego, aby móc w jakiś sposób przeciwdziałać sytuacjom całkowitego zaniechania działań rolniczych i niekontrolowanej urbanizacji z jaką mamy w tej gminie do czynienia. Być może ANR mogłaby zachowywać w swoich zasobach pewne grunty z przeznaczeniem na zachowanie terenów otwartych, korytarzy ekologicznych lub stref buforowych pomiędzy obszarami ochrony przyrody a terenami zabudowanymi. Być może nawet można by przeznaczyć pewne środki z tzw. janosikowego płaconego przez stolicę na zakup terenów w tym celu.

Służby ochrony przyrody

W obradach rady uczestniczyli przedstawiciele służb ochrony przyrody – jednym z punktów obrad było przedstawienie projektu planu ochrony Chojnowskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej terenu gminy. Do 2007 roku gmina Prażmów miała problem z władzami parku, gdyż dyrekcja nie wyrażała zgody na dostosowanie projektu planu ochrony do ustaleń studium zagospodarowania gminy z 2003 roku. Ale w 2007 roku zmieniła się obsada funkcji dyrektora parku, przeprowadzono nowe studia dotyczące przyrody parku związane m.in. z inwentaryzacją siedlisk Natury 2000 i przystano na wszystkie wnioski gminy. Jak wyraził się wójt podczas obrad było to w dużym stopniu i tak zalegalizowanie stanu istniejącego. Wnioski gminy dotyczyły umożliwienia zabudowy mieszkaniowej na terenach otuliny parku krajobrazowego, a także zgody na lokalizację spornej oczyszczalni ścieków w parku.

Dyrektor parku uzasadniał swoją zgodę faktem, iż zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją miejsca, w których zgodził się na inwestycje, w tym na oczyszczalnię, to siedliska w dużym stopniu i tak zdegradowane, choćby poprzez fakt ogrodzenia działek. Zapytany czy nie należałoby dążyć do przywrócenia wartości przyrodniczych tych siedlisk, odparł że tego typu przedsięwzięcia możliwe są w bogatszych krajach, które w dodatku posiadają bardziej zdegradowane środowisko niż Polska. Ponadto oczyszczalnia przyczyni się do ochrony środowiska naturalnego.

Jedną z zasad gospodarowania w sieci Natura 2000, jest dążenie do przywracania wartości siedliskom zdegradowanym [1d, 4] – ale Chojnowski Park Krajobrazowy do Natury 2000 nie należy. Powstaje jednak pytanie, czy w związku z tym jest to teren ochrony przyrody o podrzędnym charakterze i może być w ten sposób uszczuplany – tworzy to precedens, który może doprowadzić w przyszłości do zajęcia terenu całego parku przez tego typu konieczne inwestycje jak oczyszczalnie ścieków.

W gminie Prażmów większość terenu ChPK zajmuje las, nieliczne są miejsca gdzie chronione są tereny łąkowe. Na zdjęciu miejsce, gdzie planowana jest budowa oczyszczalni ścieków (widok w kierunku wschodnim) – trzeba przyznać, że być może jest to siedlisko zdegradowane, ale krajobraz na pewno nie.

Władze regionalne

Wojewoda w sprawie nie chce brać udziału – skierowane do niego pismo od protestującej grupy mieszkańców przekazał wójtowi gminy. Władze powiatu i województwa pozostają niezaangażowane, ale zwłaszcza władze województwa mają pewne kompetencje w zakresie kontroli nad urbanizacją. W urzędzie marszałkowskim od dłuższego czasu gotowy jest już projekt planu zagospodarowania obszaru metropolitalnego Warszawy [1c]. Dalsze prace nad planem stanęły z powodu wątpliwości prawnych dotyczących procedury konsultacji społecznych dla tego planu – ustawa o planowaniu przestrzennym nie jest w tym zakresie wystarczająco precyzyjna dla urzędników samorządowych. Niestety nie jest mi znany na razie zasięg opracowania, ani jego szczegółowość, aby stwierdzić czy jego ustalenia miałyby znaczenie dla rozwiązania tego konfliktu, albo zmiany sposobu gospodarowania terenem w gminie Prażmów. Rola władz powiatu w związku z ostatnią zmianą kompetencyjną, która przesunęła w ich ręce wydawanie pozwoleń na budowę jest obecnie większa. Kompetencje te powiat posiada jednak na tyle krótko, że nie można jego działań obecnie ocenić.

Rola władz regionalnych w tym konflikcie mogłaby być znacząca. Władze te mogłyby koordynować działania w zakresie zagospodarowania przestrzennego sąsiadujących gmin. Ponieważ planowania lokalizacja oczyszczalni leży w pobliżu granicy gminy Prażmów padła sugestia przeniesienia jej poza granicę do gminy. Przez wójta gminy została skwitowana jako oczywisty nonsens z dwóch powodów. Po pierwsze obecnie sąsiednie gminy niechętnie przyjmują nawet szambo z terenu gminy, a także propozycje podłączenia części skanalizowanych w gminie budynków do swojej sieci i oczyszczalni (jeśli je mają, np. Piaseczno). Po drugie na pewno mieszkańcy sąsiedniej gminy nie będą chcieli wąchać oczyszczalni, która oczyszcza cudze wydaliny. W związku z tym można wysnuć wniosek, że możliwość dogadania się w sąsiednimi gminami została niejako z góry wykluczona, mimo iż być może wspólnie udałoby się wypracować korzystniejsze rozwiązania techniczne, ekonomiczne lub ekologiczne dla budowy systemu kanalizacji.

Organizacje pozarządowe

Poza Zielonym Mazowszem, o którego stanowisku i roli za wcześnie by mówić, w sprawie uczestniczy jeszcze stowarzyszenie mieszkańców Ustanówek. Protestującej grupie mieszkańców nie udało się przekonać tego stowarzyszenia do swoich racji, więc zwróciła się o pomoc do Zielonego Mazowsza. Stowarzyszenie Ustanówek jest niewielkie, niemniej jednak prężne i prezentuje stanowisko prorozowojowe, popierając budowę oczyszczalni i nowych osiedli. Sądząc po wypowiedziach na forum tej organizacji są to jednak także pionierzy suburbanizacji, tylko że inwestycja nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia, np. zapachowego, dla ich posesji, a wręcz odwrotnie zwiększy ich wartość. Twierdzą oni, że protesty po prostu zawsze jakieś będą [3].

Podsumowanie

Wracając z Prażmowa odwoziła mnie z powrotem uczynna członkini grupy protestującej. Żegnając się z nią stwierdziłem, że tam, gdzie władze zachowywałyby się odpowiedzialnie, ta Pani w ogóle nie mieszkałaby tam, gdzie mieszka. Nikt też wtedy nie szukałby miejsca na oczyszczalnię ścieków w granicach terenu chronionego prawem, gdyż znalazłoby się bez problemów poza tym terenem – byłoby wcześniej zarezerwowane.

Opisany przypadek nie został wybrany z w sposób systematyczny, a zatem nie może zostać uznany dla reprezentatywny dla całego województwa. Niemniej jednak pozwala zwrócić uwagę na na bardzo liczne bodźce sprzyjające niekontrolowanej suburbanizacji i praktycznie brak na obecnym etapie bodźców (sił) jej przeciwnych.

WYKORZYSTANE MATERIAŁY

1. Informacje pozyskane podczas rozmów i spotkań konsultacyjnych:

a. obrad Rady Gminy Prażmów w dniu 28 lutego 2008 oraz rozmów kuluarowych z przewodniczącym rady gminy w tym dniu

b. rozmowy z przedstawicielami mieszkańców Ustanówka (grupa protestu przeciw oczyszczalni ścieków) w dniach 28 lutego 2008 i 13 marca 2008.

c. rozmowy z przedstawicielem Mazowieckiego Biura Planowania Przestrzennego nt. planu zagospodarowania obszaru metropolitalnego Warszawy w styczniu 2008

d. konferencja Człowiek Natura Infrastruktura zorganizowana w dniu 29 lutego 2008 przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

2. Dokumenty planistyczne:

a Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2007-2011 z perspektywą do roku 2014

b. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Prażmów, 2003

c. Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego, Komisja Europejska, 1999

3. Strona internetowa:
www.ustanowek.pl

4. Zarządzanie Obszarami Natura 2000, Postanowienia artykułu 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG, Komisja Europejska, 2000 (wyd. polskie, WWF, 2007)