Fundusze unijne a jakość procedur Ocen Oddziaływania na Środowisko
Jak się okazuje fundusze unijne przyniosły Polsce nie tylko potrzebny zastrzyk kapitału i inwestycje, ale także udoskonalenie procedur ocen oddziaływania na środowisko, zwłaszcza części związanej z udziałem społeczeństwa. Ten artykuł ma na celu przybliżenie zarówno dobrych, jak i złych praktyk, które pojawiły się w związku z falą konsultacji społecznych inwestycji ubiegających się o dofinansowanie z UE. Z tego przeglądu warto wysnuć wnioski nie tylko w zakresie procedur OOŚ inwestycji, ale także w szerszym kontekście sposobu prowadzenia polityki regionalnej.
Zagadnienia prawne OOŚ inwestycji unijnych
W polu zainteresowania autora tego artykułu znajdują się głównie inwestycje proponowane do finansowaniaz Funduszu Spójności oraz Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
Inwestycje dofinansowane z Funduszu Spójności podlegają bezwzględnie procedurze OOŚ na podstawie art. 10 (4) Rozporządzenia Rady z dn. 16 maja 1994 nr 1164/94/WE ustanawiającego Fundusz Spójności [1]. Artykuł ten ustala informacje wymagane we wniosku o dofinansowanie i wśród nich są dokumenty potwierdzające zakończenie procedury OOŚ.
W ZPORR inwestycje ubiegające się o dofinansowanie unijne także wymagają udokumentowania oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 26 ust. 1 p. g Rozporządzenia Rady z dn. 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych [2]. Ten fakt podkreślały także instrukcje Ministerstwa Gospodarki i Pracy w zakresie przygotowywania studiów wykonalnosci tych inwestycji [3].
Chociaż te regulacje nie wprowadziły istotnego novum w zakresie OOŚ, to istotna okazała się opublikowana w marcu 2005 informacja Komisji Europejskiej o tym, że może wstrzymać finansowanieprojektów w Polsce na sumę prawie 1,5 mld EUR z powodu braków procedury OOŚ dla wielu projektów [4]. Komisja wystąpiła w tym wypadku jako wymagający grantodawca wobec podmiotów realizujących cele jego programów pomocy. Informacja ta doprowadziła do szybkiego opracowania wytycznych odnośnie postępowania w zakresie OOŚ dla przedsięwzięć współfinansowanych z Funduszu Spójności[5]. Właśnie ten funkcjonujący obok porządku prawnego dokument stał się podstawą do dużo bardziej ambitnie prowadzonych konsultacji społecznych.
Obserwacje
Przedstawiony poniżej opis praktyk konsultacyjnych jest wynikiem obserwacji postępowań z udziałem społeczeństwa, prowadzonych przez autora od marca 2005 roku.
W maju i czerwcu przeprowadzono także szereg rozmów z osobami odpowiedzialnymi za konsultacje wybranych inwestycji.
Podczas rozmów wypełniano kwestionariusz z pytaniami dotyczącymi m.in. znajomości podstaw prawnych prowadzonych OOŚ, czasu trwania konsultacji, sposobu ich prowadzenia, rozpatrywania wniosków i dokumentowania przebiegu oraz roli samorządów w konsultacjach.
Udało się uzyskać informacje o konsultacjach prowadzonych przez następujące firmy lub instytucje: GDDKiA, PKP PLK S.A., MPWiK w Warszawie, Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie, Metro Warszawskie Sp. z o.o., Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, Zakład Utylizacyjny z Gdańska. Zaobserwowane praktyki odniesiono do stosowanej według polskiego prawa procedury i praktyki OOŚ [6].
Motywacja prowadzenia konsultacji
Pierwsza obserwacja ma charakter neutralny, ale bardzo ważny dla kontekstu badanych procesur OOŚ i dotyczy motywacji prowadzenia konsultacji społecznych. Trzeba podkreślić, że w procedurze OOŚ zwykłych inwestycji stawką gry pomiędzy stronami jest realizacja inwestycji, która dopiero może przynieść określony zysk. Natomiast w przypadku inwestycji unijnych stawką prowadzonych konsultacji i ocen jest także niebagatelny dodatkowy prezent w postaci znacznego, czesto 90% dofinansowania inwestycji przez Komisję Europejską. Ta świadomość zmienia ocenę przedstawionych poniżej zarówno złych, jak i dobrych zjawisk.
Rola inwestora
Według ustawy Prawo Ochrony Środowiska podmiotem prowadzącym konsultacje inwestycji, jest organ samorządu lub administracji pŐ’×stwowej, który wydaje decyzję – pozwolenie na realizację inwestycji. Inwestor składa wniosek o wydanie decyzji i czeka na wynik procedury administracyjnej. Tymczasem przy konsultacjach inwestycji unijnych jest inaczej. W większości przypadków instytucją prowadzącą konsultacje jest inwestor. Efektem konsultacji jest najczęściej obszerna dokumentacja dołączana do wniosku o dofinansowanie inwestycji ze środków UE.
Rola organu administracji wydającego decyzję
Fakt, że obserwacje na potrzeby tego artykułu były prowadzone głównie w instytucjach i firmach będących organami samorządu lub spółkami komunalnymi, zaburza obraz roli organu administracji. W badanych przypadkach samorządy były najczęściej odpowiedzialne za wydanie decyzji zezwalających na realizację inwestycji, ale były tez de facto zainteresowanymi pozytywnym wynikiem konsultacji. Wobec tego w większości przypadków samorządy, jako organy wydające decyzje administracyjne były podmiotami, których rola sprowadzała się do wydania odpowiednich zaświadczeń.
Są jednak wyjątki. Chodzi tu szczególnie o konsultacje prowadzone przez GDDKiA oraz PKP PLK S.A., których inwestycje wymagają decyzji administracyjnych przedstawicieli organów rządowych – wojewodów. Ci inwestorzy angażowali organ wydający decyzję administracyjną potrzebną do wniosku unijnego, jako obserwatora i kontrolera przebiegu konsultacji, które prowadzili sami. Na przykład PKP PLK S.A. uzyskiwało od urzędów wojewódzkich oficjalne potwierdzenie przeprowadzenia konsultacji inwestycji dołączane
do raportu procedury OOŚ.
Wczesny etap konsultacji
W wyniku wspomnianej konstruktywnej zamiany ról konsultacje prowadzone są na wcześniejszym etapie niż kiedy przeprowadza je organ decyzyjny. Bowiem inwestor prowadzący konsultacje, a także często projektant przedsięwzięcia, są podmiotami aktywnymi, kontaktującymi się bezpośrednio ze społeczeństwem i reagującymi na wnioski stron. Prowadzona jest otwarta, bezpośrednia dyskusja z realizatorem inwestycji, która łatwiej może doprowadzić do zmian projektu. Niekiedy nawet tych zmian jest zbyt wiele. Na przykład konsultacje modernizacji linii kolejowej E-59 były tak owocne we wnioski, że ich uwzględnienie spowodowało zagrożenie powtórzenia procedury uzyskania decyzji lokalizacyjnej, ktorą uzyskano wcześniej. Uniemożliwiłoby to złożenie pełnej aplikacji o dofinansowanie w wyznaczonym terminie [7].
Zanieczyszczający bardziej płaci
W przypadku konsultacji organizowanych przez inwestora to on ponosi koszty ich prowadzenia, co z kolei prowadzi do pełniejszego zastosowania zasady „zanieczyszczajacy płaci”, mimo iż koszty konsultacji są często znikome wobec kosztów inwestycji, np. koszt konsultacji modernizacji linii kolejowej E-59 stanowił znacznie poniżej promila kosztu inwestycji. Nawet przy takich kosztach pamiętajmy jednak, że zanieczyszczającym nie jest organ wydający decyzję administracyjną, ale inwestor. Oczywiście środki przeznaczane na potrzeby procedury OOŚ są najczęściej minimalizowane, bo konsultacje są postrzegane zarówno przez organ wydający decyzję, jak inwestora jako zło konieczne. Jednak w przypadku gdy to organ wydajacy decyzję prowadzi konsultacje, minimalizacja wydatków prowadzi często do redukcji kontaktu ze społeczeństwem. Inwestor natomiast, kiedy musi przygotować dokumentację z przeprowadzonych konsultacji, która udowadnia, że społeczność lokalna akceptuje inwestycję, w sposób najbardziej efektywny aktywizuje społeczność do wzięcia udziału w konsultacjach.
Inwestor się bardziej stara
W obserwowanych konsultacjach powszechnie stosowano inicjatywy prowokujące do udziału w spotkaniach dużą liczbę osób. Podejmowano działania, które można łatwo udokumentować fotograficznie, fonicznie lub protokolarnie. Przykłady dobrych praktyk i ciekawych zjawisk, jakie się pojawiły w konsultacjach prowadzonych przez inwestorów, to:
– Zatrudnianie niezależnych mediatorów dla potrzeb organizacji spotkań konsultacyjnych i zbierania wniosków, np. Zakład Utylizacyjny z Gdańska, PKP PLK S.A., ZDM w Warszawie Mediatorami bywały niekiedy organizacje pozarządowe.
– Organizacja wielu spotkań konsultacyjnych z przedstawicielami różnych środowisk (mieszkańcami, samorządami, NGO) zamiast jednej rozprawy administracyjnej, np. MPWiK – Warszawa, PKP PLK S.A., GDDKiA.
– Konsultacje zwykle trwały dłużej niż przepisowe 21 dni, np. Zakład Utylizacyjny, MPWiK – 2 miesiące, ZTM – ponad 3 miesiące.
– Możliwość wglądu nie tylko do Oceny Oddziaływania na Środowisko, ale także do np. studium wykonalności inwestycji – PKP PLK S.A.
– Infolinie lub dyżury konsultacyjne dla mieszkańców – MPWiK, ZDM.
– Przeprowadzenie sondażu (ankiety) wśród mieszkańców miasta lub wybranej grupy docelowej, np. Zakład Utylizacyjny z Gdańska, ZTM Warszawa.
– Konkursy dla dzieci – MPWiK Warszawa.
– Wystawy projektów – MPWiK, Metro Warszawskie.
Konsultacje cząstkowe
Oprócz pozytywnych obserwacji są jednak także przypadki negatywne. Są one związane przede wszystkim z inwestycjami, wobec których zaakceptowanie już złożonego wniosku uzależniono od uzupełnienia dokumentacji procedury OOŚ. Inwestorzy w takich wypadkach nie prowadzili już pełnych konsultacji od początku, a jedynie troszczyli się o uzupełnienie brakujących dokumentów. Zaowocowało to prowadzeniem cząstkowych konsultacji, które:
– prawdopodobnie miały na celu przyjęcie jedynie dodatkowej liczby wniosków konsultacyjnych przy czym wyłącznie za pomocą internetu i poczty, bez możliwości np. rozmowy telefonicznej, pełnego wglądu w dokumentację OOŚ przez wszystkich zainteresowanych, gdyż wyłożenie dokumentacji miało miejsce już wcześniej – ZTM Warszawa, ZDM Warszawa;
– rozpoczynano w momencie, kiedy wyłoniono już wykonawcę inwestycji i praktycznie przystępował on do rozpoczęcia robót budowalanych – ZDM Warszawa;
– prawdopodobnie miały na celu jedynie wykazanie dużego zainteresowania inwestycją i konsultacjami, bez zainteresowania wnioskami uczestników, na co wskazuje łączenie spotkań konsultacyjnych z dużymi imprezami plenerowymi o innym charakterze – Metro Warszawskie.
Dopuszczenie do prowadzenia takich cząstkowych konsultacji w opinii autora artykułu jest wysoce szkodliwe. Jest to w pewien sposób nadużycie zaufania społeczeństwa, gdyż w wyniku takich cząstkowych konsultacji jakakolwiek zmiana kształtu inwestycji jest praktycznie niemożliwa, ponieważ wniosek inwestycyjny został już zaakceptowany i wymagał jedynie uzupełnienia. Trudno zatem mówić o równym traktowaniu stron w takim procesie.
Dostęp do raportu z konsultacji
Drugie uchybienie to kwestia dostępu do raportu z konsultacji oraz informacji o sposobie uwzględnienia wniosków. W niektórych przypadkach dostęp do takiego raportu okazał się problematyczny. Pytani o to przedstawiciele inwestora nie byli pewni, czy mogą udostępniać tego typu dokumenty i często wskazywali na konieczność podjęcia decyzji przez władze firmy na podstawie pismnego wniosku.
Sposób rozpatrzenia wniosków
Skoro są trudności z dostępem do raportu z konsultacji, wątpliwości pojawiają się także, co do rzetelnego i obiektywnego rozpatrzenia złożonych wniosków czy pytań. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której konkluzją z przeprowadzonych konsultacji jest krótkie zdanie wszyscy byli za
. Podobno zresztą taki raport w przypadku jednej z inwestycji rzeczywiscie powstał, gdyż nie było wniosków jednoznacznie negatywnych, choć autorowi wiadomo, że były wnioski konstruktywnie krytyczne do inwestycji.
Wnioski i rekomendacje
Podstawowy wniosek wypływający z przeglądu pierwszych konsultacji inwestycji unijnych przed zmianami ustawy prawo ochrony środowiska, to konieczność większego zmotywowania i zaangażowania inwestora do udziału w procedurze OOŚ. W skrajnym przypadku można by nawet scedować na niego prowadzenie konsultacji społecznych. Miałoby to wpływ nie tylko na szersze wykorzystanie metod aktywnych prowadzenia konsultacji, ale też aktywizację społeczności lokalnej. Mogłoby również wpłynąć pozytywnie na sektor organizacji pozarządowych, które miałyby np. możliwość występowania w roli mediatorów społecznych, działających na zlecenie inwestorów (co nie oznacza, że w ich interesie) – być może wymagałoby to jednak częściowej rezygnacji takich organizacji z prawa strony w konsultacjach. Co więcej, takie zaangażowanie inwestora w konsultacje mogłoby pośrednio przyczynić się do lepszej jakości wykonywanych raportów OOŚ, a być może nawet do lepszego dostępu do innej niż ten raport dokumentacji projektowej inwestycji.
Jednak do realizacji powyższego wniosku koniecznie muszą być spełnione przynajmniej poniższe warunki:
– Nad konsultacjami prowadzonymi przez inwestora musi być sprawowana rzetelna i obiektywna kontrola pełniona przede wszystkim przez organ decyzyjny, który na wynikach konsultacji opiera treść swojej decyzji administracyjnej. Kontrola ta jednak byłaby także łatwiej sprawowana przez społeczeństwo poprzez zaangażowanie w konsultacje.
– Inwestor musi być odpowiednio zmotywowany do prowadzenia procedury OOŚ w sposób aktywny. Podstawową motywacją dla inwestorów w konsultacjach unijnych była możliwość otrzymania znaczącej dotacji dla inwestycji. Jednak niebagatelną rolę odgrywał wymóg okazania przez inwestora rzetelnego raportu z przeprowadzonej procedury OOŚ, szczególnie z konsultacji społecznych, wskazującego na brak zdecydowanego sprzeciwu społeczeństwa dla inwestycji. • Musi być jasno określona kwestia dostępu do raportu z konsultacji i sposobu rozpatrzenia wniosków przez inwestora. Dostęp ten powinien być zagwarantowany zgodnie z regułami dostępu do informacji o środowisku.
– Należy wyeliminować sytuacje, w których konsultacje społeczne mogłyby być prowadzone cząstkowo, w celu uzupełnienia dokumentacji procedury OOŚ.
Powyższe wnioski prowadzą wprost do propozycji zmiany ustawy prawo ochrony środowiska. Na koniec zwróćmy uwagę, że Komisja Europejska odegrała znaczną rolę, w motywacji do stosowania dobrych praktyk w zakresie OOŚ. Wskazuje to na konieczność stosownej reformy polityki regionalnej Państwa w sposób mocujący organy rządowe, jako wymagających grantodawców wobec instytucji i firm realizujących inwestycje zapisane w kontraktach regionalnych. To właśnie Państwo powinno gwarantować jakość prowadzonych inwestycji regionalnych odpowiednio motywując inwestorów do działań konsultacyjnych. Można, a nawet należałoby to osiągnać w sposób podobny, jak Komisja Europejska.
Bibliografia
[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiające Fundusz Spójności
[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych
[3] Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2005, Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu ze środków EFRR w ramach Priorytetu 1 i Priorytetu 3 z wyłączeniem Działania 3.4 – Mikroprzedsiębiorstwa ZPORR 2004-2006 – Instrukcja wypełniania, MGiP, Warszawa
[4] Kozmana M., 2005, Inwestycje pod lupą ekologów, Rzeczpospolita, nr 51/2005
[5] Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Wytyczne dla instytucji pośredniczących w zarządzaniu dotyczące podstawowych wymogów do programowania i przygotowania projektów do Funduszu Spójności w okresie programowania 2004-2006, MGiP, Warszawa
[6] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001. 62. 627 z dnia 20 czerwca 2001 r. z późn. zmianami)
[7] PKP PLK S.A., 2005, Informacje dotyczące pozyskania wymaganych dokumentów uzupełniających do wniosków projektów Modernizacja linii kolejowej E59, odcinek Wrocław – Rawicz, Etap II
oraz Modernizacja linii kolejowej E65, odcinek Warszawa – Gdynia, Etap II
, nie publikowane