Przegląd etapów procesu inwestycyjnego dla inwestycji drogowych
Wprowadzenie
W odniesieniu do inwestycji drogowych kolejne etapy procesu inwestycyjnego kształtują się odmiennie dla tzw. dróg krajowych (w tym autostrad) i odmiennie dla pozostałych dróg.
Niezależnie jednak od tego, który model postępowania ma zastosowanie (czy chodzi o drogi krajowe czy inne), w przypadku gdy dana droga zaliczana jest do tzw. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000 (na temat kwalifikacji dróg do tych kategorii zob. niżej rozdz. I.2.3), w trakcie procedury wymagane jest (choć na różnych etapach) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (zob. niżej rozdz. I.2.1). W trakcie wydawania tej decyzji może być również wymagane przeprowadzenie procedury udziału społeczeństwa (ma to miejsce wtedy, gdy sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko).
Zarówno procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (a co za tym idzie – procedura oceny oddziaływania na środowisko), jak i procedura udziału społeczeństwa wyglądają przy tym identycznie zarówno w odniesieniu do dróg krajowych, jak i do pozostałych dróg. Na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, tj. do dnia 28 lipca 2005 r., procedury OOŚ i udziału społeczeństwa dla tych dwóch typów inwestycji drogowych nieco się różniły.
Drogi krajowe
Drogi krajowe – wprowadzenie
Procedurę lokalizacji i zezwalania na budowę dróg krajowych reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych [Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o drogach]. Jak wspomniano wyżej, nie zmienia to jednak faktu, że procedura OOŚ oraz udziału społeczeństwa wygląda w odniesieniu do tych dróg identycznie, jak do pozostałych przedsięwzięć.
Przepisy ustawy o drogach wprowadzone zostały w celu uproszczenia procedury zezwalania na realizację dróg.Ma ona charakter ustawy czasowej – jej przepisy mają obowiązywać do dnia 31 grudnia 2007 r. (po tym dniu straci moc). Ustawa o drogach uchyla również czasowo niektóre przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym [tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.] – przed wejściem w życie ustawy o drogach specjalne etapy procedury (specjalne rodzaje decyzji) obowiązywały jedynie w odniesieniu do autostrad.
Procedura przewidziana w ustawie o autostradach zacznie znowu obowiązywać po 31 grudnia 2007 r. W niniejszym poradniku nie będzie ona bliżej omawiana – podkreślić jedynie trzeba, że również w ramach tej procedury przewidziany będzie obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzenia przez odpowiednie organy procedury udziału społeczeństwa – w odniesieniu do których obowiązywać będą te same przepisy, które dotyczą pozostałych przedsięwzięć, i które zostały opisane w niniejszym poradniku.
Drogi krajowe – definicja
Drogi krajowe to – zgodnie z ustawą o drogach – drogi krajowe w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych [tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.], a więc:
– autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych,
– drogi międzynarodowe,
– drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych,
– drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów),
– drogi alternatywne dla autostrad płatnych,
– drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich,
– drogi o znaczeniu obronnym.
Klasyfikacji poszczególnych dróg do kategorii dróg krajowych dokonuje minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzeń wykonawczych.
Procedurę ustawy o drogach stosuje się również do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast (z tym, że w odniesieniu do tych dróg uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje właściwy zarządca drogi).
Drogi krajowe – etapy procedury
Kolejne etapy procesu inwestycyjnego w odniesieniu do dróg krajowych:
1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: ustawa POŚ] – o ile droga należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (na temat kwalifikacji dróg do tych kategorii zob. niżej rozdz. I.2.3);
2. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydawana na podstawie ustawy o drogach;
3. Pozwolenie na budowę wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.] z modyfikacjami wprowadzonymi ustawą o drogach.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia opisana została szerzej w rozdz. I.2. Jej uzyskanie wymagana jest przed wystąpieniem z wnioskiem o decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy POŚ). Decyzja ta kończy formalnie procedurę oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do danego przedsięwzięcia. OOŚ dla jednego przedsięwzięcia przeprowadza się przy tym tylko raz (art. 46 ust. 3 ustawy POŚ), w związku z czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie już ponownie wymagana przed wydaniem dla drogi krajowej pozwolenia na budowę. To właśnie w trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być wymagane przeprowadzenie procedury udziału społeczeństwa – w przypadku, gdy sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest w odniesieniu do dróg krajowych swego rodzaju odpowiednikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.] Dla dróg krajowych nie wydaje się bowiem decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lecz właśnie decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Zgodnie z art. 10 ustawy o drogach w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się
. Przepis ten oznacza także i to, że dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie ma znaczenia czy dla danego terenu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jaką on ma treść – decyzja ta może być z takim planem sprzeczna, a mimo tego jest ważna.
Decyzja o ustalaniu lokalizacji drogi wydawana jest przez wojewodę (z dniem 1 stycznia 2007 r. funkcję tę ma przejąć marszałek województwa) na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a w odniesieniu do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast – na wniosek odpowiedniego zarządcy drogi.
Stronami w postępowaniu o wydanie tej decyzji są osoby, które potrafią wykazać, że wydawana decyzja naruszy ich interes prawny (tj. – mówiąc w uproszczeniu – uprawnienie przyznane im przez jakiś przepis obowiązującego prawa). W praktyce będą to właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z planowaną drogą (na temat uprawnień przysługujących stronom – zob. rozdz. II.2.1.2).
Pozwolenie na budowę drogi wydawane jest na podstawie Prawa budowlanego, z tym, że ustawa o drogach wprowadza pewne modyfikacje do tej procedury (art. 24 ustawy o drogach). Modyfikacje te dotyczą np. sposobu powiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania i o jego kolejnych czynnościach (na temat prawa do powiadamiania i innych uprawnień stron zob. rozdz. II.2.1.2) – zamiast indywidualnego powiadamiania listownego (co jest sposobem podstawowym) przewiduje się tu powiadomienie w drodze publicznych obwieszczeń (art. 28 ustawy o drogach). Zmodyfikowany (skrócony) jest też termin przewidziany na rozpatrzenie odwołania od takiej decyzji (z miesiąca do dwóch tygodni); określony jest też dwumiesięczny termin na rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na taką decyzję (normalnie żaden termin dla sądu nie jest określony).
Decyzja o pozwoleniu na budowę drogi krajowej wydawana jest przez wojewodę (z dniem 1 stycznia 2007 r. funkcję tę ma przejąć marszałek województwa) na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a w odniesieniu do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast – na wniosek odpowiedniego zarządcy drogi (dla innych przedsięwzięć, w tym dróg innych niż krajowe i wojewódzki organem wydającym pozwolenie jest starosta).
Stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej są – podobnie jak w przypadku pozwolenia na budowę dla innych inwestycji: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy przy tym rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu
(art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W praktyce oznacza to zawężenie obszaru oddziaływania do terenów, na których wyznaczony został obszar ograniczonego użytkowania, lub wskazanych w odpowiednich przepisach techniczno-budowlanych.
W konsekwencji zawężony jest także krąg stron postępowania (na temat uprawnień przysługujących stronom – zob. rozdz. II.2.1.2).
Etapy kontroli procesu inwestycyjnego dla dróg krajowych zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko, lub na obszar Natura 2000 – w przypadku, gdy dla przedsięwzięcia z grupy III inwestor wystąpi z wnioskiem o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach nie czekając na zawieszenie postępowania w sprawie decyzji z art. 46 ust. 4
Opisana wyżej procedura ma zastosowanie nie tylko do budowy nowych dróg, ale i do takiej rozbudowy dróg istniejących, że uzyskają one status autostrady, drogi ekspresowej czy innej drogi krajowej. Rozbudowa taka wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego).
W przypadku natomiast remontu istniejących dróg krajowych zastosowanie ma procedura taka, jaka stosuje się do innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym dróg innych niż krajowe (procedurę tę opisano niżej – zob. rozdz. II.1.3). Remont drogi nie wymaga bowiem pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).
Drogi inne niż krajowe
Drogi inne – wprowadzenie
Etapy procedury lokalizacji i zezwalania na budowę dla dróg innych niż krajowe, ale zaliczanych przy tym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000 (na temat kwalifikacji dróg do tych kategorii zob. niżej rozdz. II.2.1.2) są takie same jak dla ogółu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000.
Drogi inne – etapy procedury
Kolejne etapy procesu inwestycyjnego w odniesieniu do dróg innych niż krajowe przedstawiają się następująco:
1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku – decyzja o lokalizacji celu publicznego wydawana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana na podstawie ustawy POŚ – o ile droga należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (na temat kwalifikacji dróg do tych kategorii zob. niżej rozdz. I.2.3);
3. Pozwolenie na budowę albo zgłoszenie robót budowlanych (w przypadku remontu drogi) – wydawane (albo dokonywane) na podstawie Prawa budowlanego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzyga o przeznaczeniu terenów i sposobach ich zagospodarowania i zabudowy określając m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu…). W szczególności w planie powinny znaleźć odzwierciedlenie uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych, w tym zwłaszcza ograniczenia lokalizacji nowych przedsięwzięć na pewnych terenach.
Przed uchwaleniem planu wymagane jest sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, która jest kluczowym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania skutków realizacji planu na środowisko (czyli tzw. „strategicznej” oceny oddziaływania na środowisko, jak określane są takie oceny w odniesieniu do planów, programów, strategii itp.).
Na etapie przygotowywania i przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywania w nim zmian przewidziane są również możliwości udziału społeczeństwa. Procedura tego udziału jest specyficzna, podlega bowiem częściowo przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a częściowo – ustawy POŚ. Ze względu na ograniczoną objętość niniejszego opracowania nie będzie ona tu szerzej omawiana.
Decyzja o lokalizacji celu publicznego wydawana jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000, wymagana jest wówczas, gdy (art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym):
– dla danego obszaru nie ma sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz
– planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę (decyzja ta nie jest więc wymagana w przypadku remontu drogi – wymaga on tylko zgłoszenia robót budowlanych – zob. wyżej).
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia opisana została szerzej w rozdz. I.2 (zob. też wyżej rozdz. I.1.2.3).
Pozwolenie na budowę drogi wydawane jest na podstawie Prawa budowlanego.
Organem właściwym do jej wydania pozwolenia na budowę drogi innej niż krajowa jest:
– wojewoda – dla dróg wojewódzkich (art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego),
– starosta – dla pozostałych dróg (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego).
Stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy przy tym rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu
(art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W praktyce oznacza to zawężenie obszaru oddziaływania do terenów, na których wyznaczony został obszar ograniczonego użytkowania, lub wskazanych w odpowiednich przepisach techniczno-budowlanych. W konsekwencji zawężony jest także krąg stron postępowania (na temat uprawnień przysługujących stronom – zob. rozdz. II.2.1.2).
Etapy kontroli procesu inwestycyjnego dróg innych niż krajowe mogących znacząco oddziaływać na środowisko, lub na obszar Natura 2000 – w przypadku, gdy dla przedsięwzięcia z grupy III inwestor wystąpi z wnioskiem o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach nie czekając na zawieszenie postępowania w sprawie decyzji z art. 46 ust. 4
Opisana wyżej procedura ma zastosowanie do:
– budowy nowych dróg innych niż krajowe,
– rozbudowy dróg innych niż krajowe niepowodującej jednak, że uzyskają one status autostrady, drogi ekspresowej lub innej drogi krajowej remontów dróg, w tym dróg krajowych
– o ile są one zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000.