Udział społeczeństwa – przepisy prawa międzynarodowego i wspólnotowego

Konwencja z Aarhus

Wprowadzenie

Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus) została podpisana dnia 25 czerwca 1998 r. w Aarhus w Danii [
www.unece.org/env/pp/
]

Do chwili obecnej (marzec 2005 r.) Konwencję ratyfikowało 38 państw i Wspólnota Europejska. Konwencja weszła w życie dnia 30 października 2001 r.

Status Konwencji w Polsce

Polska podpisała Konwencję w 1998 roku w Aarhus i w stosunkowo szybkim czasie ją ratyfikowała. Ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie
do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970) Parlament RP wyraził zgodę na ratyfikację Konwencji. Dokument ratyfikacyjny został podpisany przez Prezydenta RP dnia 31 grudnia 2001 roku i 15 lutego 2002 r. dokument ten złożono u Depozytariusza Konwencji (Sekretarza Generalnego ONZ w Nowym Jorku).

Tekst Konwencji został opublikowany w Dzienniku Ustaw w maju 2003 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 706). Od tego momentu – zgodnie z art. 91 Konstytucji RP – stanowi ona część krajowego porządku prawnego i musi być bezpośrednio stosowana. W przypadku konfliktu z prawem polskim przepisom konwencji przysługuje pierwszeństwo.

Zgodnie bowiem z art. 91 Konstytucji RP:

1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. (…)

Treść Konwencji

Trzy filary

Konwencja, najogólniej rzecz biorąc, reguluje trzy podstawowe dla uspołeczniania kwestie:

– dostęp do informacji,

– udział w procesach decyzyjnych,

– dostęp do wymiaru sprawiedliwości, czyli możliwość egzekwowania przez społeczeństwo przepisów.

Wspólne dla tych trzech grup zagadnień są zarówno określony w art. 1 cel, jak i zawarte w art. 2 definicje oraz pewne zasady ogólne określone w art. 3.

Poniżej omówione zostaną te przepisy Konwencji, które mają znaczenie dla kwestii udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących budowy dróg.

Definicje

Dla omawianego w niniejszym opracowaniu zagadnienia istotne są zwłaszcza definicje społeczeństwa oraz zainteresowanej społeczności.

Przez społeczeństwo, zgodnie z art. 2 ust. 4 rozumieć należy jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.

Przez zainteresowaną społeczność natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 5 Konwencji, rozumieć należy część społeczeństwa która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe wspierające ochronę środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie.

Ta ostatnia definicja jest o tyle istotna, że przepisy Konwencji dotyczące udziału społeczeństwa mówią o obowiązku zapewnienia możliwości udziału właśnie „zainteresowanej społeczności”. W ustawodawstwie polskim pojęciu „społeczności zainteresowanej” w podjęciu konkretnej decyzji odpowiada pojęcie stron postępowania administracyjnego (wg art. 28 Kpa stroną jest osoba mająca w danej sprawie interes prawny) oraz organizacji ekologicznych występujących w postępowaniu na prawach strony (art. 33 ustawy POŚ) – zob. rozdz. II.2.3.

Udział społeczeństwa

Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji regulują artykuły 6, 7 i 8 Konwencji, które rozróżniają trzy jego formy:

– udział społeczeństwa w rozstrzygnięciach dotyczących konkretnych przedsięwzięć (art. 6) – te właśnie przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do konkretnych decyzji określających środowiskowe warunki na jakich mogą być realizowane inwestycje drogowe (w warunkach polskich chodzić będzie o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach),

– udział społeczeństwa w odniesieniu do planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska (art. 7),

– udział społeczeństwa w przygotowywaniu przepisów wykonawczych i/lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych (art. 8).

W przypadku konkretnych decyzji Konwencja nakłada na organy w dość rozbudowanym art. 6 bardzo sprecyzowane obowiązki co do powiadamiania o wszczęciu postępowania, a także precyzuje prawo do zgłaszania uwag i zastrzeżeń oraz nakazuje podanie do publicznej wiadomości decyzji wraz z uzasadnieniem.

Przepisy te mają zastosowanie do decyzji dotyczących rodzajów działalności określonych w załączniku I do Konwencji (który oparty jest na załącznikach do dyrektywy 85/337/EWG i dyrektywy 96/61/WE (IPPC) określających rodzaje przedsięwzięć wymagających OOŚ lub pozwolenia zintegrowanego). Budowa i rozbudowa określonych rodzajów dróg wymieniona jest w pkt 8 (b) i (c) tego załącznika [15].

Konwencja przewiduje pewne ogólne obowiązki organów związane z zapewnieniem udziału społeczeństwa („zainteresowanej społeczności”) w procesie decyzyjnym. Należą do nich:

– powiadamianie społeczeństwa – ma być ono właściwe, terminowe i skuteczne (art. 6 ust. 2),

– umożliwienie społeczeństwu wnoszenia uwag i wniosków (art. 6 ust. 7),

– umożliwienie bezpłatnego zapoznania się z dokumentacją dotyczącą procesu decyzyjnego (art. 6 ust. 6),

– rozpatrzenie rezultatów udziału społeczeństwa przy podejmowaniu decyzji (art. 6 ust. 8) i podanie podjętej decyzji do wiadomości wraz z uzasadnieniem (art. 6 ust. 9).

Dostęp do sądu

Artykuł 9 Konwencji dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z tym artykułem prawo do sądu przysługuje m.in. podmiotom, które uczestniczyły lub mogły uczestniczyć w procedurach administracyjnych przewidzianych w art. 6 Konwencji (a więc członkom zainteresowanej społeczności) i kwestionują legalność podjętego rozstrzygnięcia, działania lub zaniechania.

Praktycznie sprowadza się to do możliwości wniesienia skargi do sądu (najczęściej sądu administracyjnego) na podjętą decyzję. Ważne jest tu odwołanie do art. 2 ust. 5 Konwencji, z którego wynika w szczególności, że organizacja pozarządowa działająca na rzecz ochrony środowiska i spełniająca wymagania przewidziane w prawie krajowym jest zawsze uprawniona do wniesienia skargi.

Bezpośrednie stosowanie Konwencji w Polsce

Jak wskazano wyżej (rozdz. II.1.1.3) Konwencja z Aarhus po jej ratyfikacji przez Polskę i opublikowaniu w Dzienniku Ustaw stała się częścią polskiego porządku prawnego i może być stosowana bezpośrednio. Co więcej, w przypadku konfliktu przepisów polskich z przepisami Konwencji, pierwszeństwo ma Konwencja (ona powinna zostać zastosowana zamiast przepisu polskiego).

Obecne polskie przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji z zakresu ochrony środowiska są jednak w zasadzie dobrze dostosowane do wymagań Konwencji, tak że sytuacja konfliktu nie powinna wystąpić. W rzeczywistości polskie przepisy o udziale społeczeństwa dają możliwość wypowiedzenia się szerszemu kręgowi osób niż nakazuje to Konwencja: podczas gdy w Konwencji prawo to ograniczone jest do „zainteresowanej społeczności”, to w Polsce dotyczy ono „społeczeństwa”; jedynie możliwość późniejszego zaskarżania decyzji ograniczona jest w polskich przepisach do „zainteresowanej społeczności” (zob. wyżej).

Może się jednak zdarzyć, że niektóre wymagania mogą być w Konwencji sformułowane bardziej precyzyjnie. W zakresie udziału społeczeństwa sytuacja taka dotyczy np. wymogu podawania informacji o wszczęciu postępowania do publicznej wiadomości. Zgodnie z Konwencją musi być ono m.in. „właściwe i terminowe”. Polskie przepisy nie precyzują, w którym dokładnie momencie postępowania należy podać tę informację do publicznej wiadomości, może się więc zdarzyć, że powiadomienie to nie będzie „terminowe”, tj. nastąpi zbyt późno. Bezpośrednie stosowanie Konwencji oznacza w tym przypadku, że odpowiednie organy powinny wypełniać swój obowiązek powiadomienia społeczeństwa zgodnie z wymaganiami Konwencji. Może się zdarzyć, że zbyt późne powiadomienie nie będzie co prawda naruszać wprost prawa polskiego, ale będzie niezgodne z Konwencją. W takim wypadku osoby odwołujące się (a więc strony i podmioty na prawach strony, w tym organizacje ekologiczne) od wydanej decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach) mogą posłużyć się argumentem naruszenia Konwencji w tym zakresie.

W praktyce bezpośrednie posługiwanie się przepisami Konwencji polegać może głównie na powoływaniu jej przepisów w różnego rodzaju pismach składanych w czasie postępowania, ze wskazaniem, że przepisy te obowiązują i muszą być stosowane bezpośrednio. Oczywiście ze względów praktycznych należy zalecić, aby w pismach tych przepisy Konwencji powoływane były nie samodzielnie, ale obok odpowiednich przepisów polskich (o ile takie istnieją).

Komitet do spraw Przestrzegania Konwencji z Aarhus

W ramach Konwencji z Aarhus utworzony został specjalny organ zajmujący się kontrolą przestrzegania przepisów Konwencji przez jej Strony. Jest to tzw. Komitet do spraw Przestrzegania Konwencji z Aarhus (Compliance Committee). Komitet ten powołany został na mocy decyzji I/7 Konferencji Stron Konwencji.

[Na temat Komitetu i innych mechanizmów egzekwowania umów międzynarodowych z dziedziny ochrony środowiska, w tym konwencji z Aarhus zobacz też M. Bar, J. Jendrośka, Umowy międzynarodowe EKG ONZ z dziedziny ochrony środowiska oraz zasady ich przestrzegania i egzekwowania, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2004. Informacje na temat publikacji i sposobu jej zamawiania na stronie
www.jjb.com.pl/publikacje.html
]

Struktura i zasady działania Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus

Zgodnie z decyzją I/7 Komitet składa się z ośmiu niezależnych ekspertów powoływanych przez Konferencję Stron na 4-letnią kadencję, przy czym co dwa lata dokonywany jest wybór połowy składu Komitetu. Każdy z jego członków ma prawo reelekcji na jedna kadencję. Członkowie Komitetu muszą być obywatelami państw będących albo Stronami albo sygnatariuszami Konwencji oraz muszą posiadać uznane kompetencje w sprawach regulowanych Konwencją. Członkowie Komitetu są niezależni i nie reprezentują ani państw ani organizacji, które ich zgłosiły. Wykonują swoje zadania bezpłatnie, zaś koszty funkcjonowania Komitetu, w tym koszty podróży, pokrywane są z budżetu Konwencji. Językiem roboczym Komitetu jest angielski.

Komitet nie jest organem sądowym i nie ma prawa samodzielnego rozstrzygania o zastosowaniu środków egzekwowania (choć są tutaj pewne wyjątki – zobacz niżej). Jego rolą jest doradzanie Konferencji Stron w sprawach przestrzegania Konwencji poprzez m.in. wydawanie opinii o przestrzeganiu Konwencji, w tym o przestrzeganiu wymagań co do raportowania. Komitet ma za zadanie także monitorować wykonywanie Konwencji i ewentualnie wydawać pewne zalecenia w tym względzie.

Decyzja I/7 przewiduje trzy rodzaje wniosków o uruchomienie procedury kontroli przez Komitet. W zależności od tego, kto występuje z wnioskiem, procedura kontroli przez Komitet może być uruchomiona na skutek:

– przedłożenia przedstawionego przez samą Stronę nie przestrzegającą Konwencji (pkt 16);

– przedłożenia przedstawionego przez inną Stronę Konwencji (pkt 15);

– zgłoszenia przedstawionego przez Sekretariat (pkt 17);

– powiadomienia przedstawionego przez społeczeństwo (pkt 18).

Szczegóły procedury w przypadku każdego z nich nieco się różnią, istnieją jednak pewne cechy wspólne dla nich wszystkich. Zarówno przedłożenia jak i powiadomienia przedstawiane są Komitetowi poprzez Sekretariat. Sekretariat przesyła kopię przedłożenia lub powiadomienia Stronie, której sprawa dotyczy, ta zaś – w określonym czasie – powinna odpowiedzieć na zarzuty i wyjaśnić sprawę.

W celu wykonywania swoich zadań Komitet ma prawo:

1) żądać dodatkowych informacji od wszystkich zainteresowanych podmiotów,

2) samodzielnie, po uzyskaniu zgody Strony, której sprawa dotyczy, zbierać informacje na jej terenie,

3) rozpatrywać wszelkie informacje mające związek ze sprawą,

4) zasięgać opinii ekspertów i doradców.

Podmioty uprawnione do złożenia powiadomienia

Uprawnionym do złożenia powiadomienia jest każda osoba fizyczna lub prawna, organizacja lub stowarzyszenie, bez względu na narodowość, miejsce zamieszkania, siedzibę lub miejsce rejestracji. Tak więc składający powiadomienie nie musi być ani obywatelem, ani też mieć jakiegokolwiek związku z państwem, którego dotyczy sprawa. Nie ma też obowiązku, by składający powiadomienie był reprezentowany przez prawnika. W przypadku organizacji niezbędne jest jednak, aby powiadomienie podpisała osoba uprawniona do reprezentowania tej organizacji.

Państwa, których może dotyczyć powiadomienie

Powiadomienie dotyczyć może tylko Stron Konwencji, a więc państw, w tym też organizacji regionalnych – jak Wspólnota Europejska) które formalnie ratyfikowały Konwencję i złożyły instrument ratyfikacyjny u depozytariusza Konwencji. Ponadto dotyczy to tylko tych Stron, które nie skorzystały z przewidzianej w decyzji I/7 (pkt 18) możliwości zawieszenia
w stosunku do nich procedury powiadomień [jak dotąd żadne państwo nie skorzystało z tej możliwości].

Sprawy, których może dotyczyć powiadomienie

Powiadomienie dotyczyć może trzech rodzajów naruszeń Konwencji:

1) niepodejmowania działań mających na celu implementację Konwencji określonych ogólnie w art. 3 ust. 1 Konwencji

2) uchwalenia konkretnych przepisów lub rozwiązań sprzecznych lub nie w pełni zgodnych z wymaganiami Konwencji

3) konkretnych działań, zdarzeń lub zaniechań świadczących o nieprzestrzeganiu Konwencji.

Kryteria dopuszczalności powiadomienia

Sprawie nie nadaje się biegu, jeśli powiadomienie jest:

– anonimowe,

– sporządzone z nadużyciem prawa do powiadomienia,

– oczywiście pozbawione sensu,

– niezgodne z decyzją I/7 lub samą Konwencją,

– dotyczy państwa niebędącego Stroną,

– dotyczy państwa korzystającego z możliwości wykluczenia wobec niego powiadomień.

Komitet ds. Przestrzegania Konwencji nie określił jak dotąd żadnych wytycznych odnośnie stosowania powyższych kryteriów. Niektóre z nich są dość jednoznaczne, niektóre zaś wymagają pewnej interpretacji. Tak np. wydaje się iż powiadomieniem sporządzonym z nadużyciem prawa powiadomienia będzie np. powiadomienie wysłane po raz kolejny przez tę samą osobę w tej samej sprawie, jeśli była ona już przedmiotem postępowania zakończonego stwierdzeniem braku naruszenia Konwencji.

Wspomnieć należy, iż decyzja I/7 nie wprowadza formalnego wymogu wyczerpania dostępnych krajowych środków odwoławczych. Tym niemniej Komitet zapowiada, iż fakt ten będzie brany pod uwagę przy rozstrzyganiu, czy powiadomieniu nadać dalszy bieg. Komitet zdecydował też nie nadawać biegu powiadomieniom dotyczącym naruszeń w konkretnych sprawach (np. sprzecznej z postanowieniami Konwencji decyzji o odmowie informacji), jeśli zdarzyły się w okresie zanim Konwencja weszła w życie w stosunku do danego państwa.

Sposób powiadomienia

Powiadomienie powinno być zaadresowane do Komitetu ale wysłane na adres Sekretariatu Konwencji. Zalecane jest wysłanie powiadomienia wraz z załącznikami w formie elektronicznej oraz w formie papierowej kopii (wraz z podpisami). Musi być sporządzone w jednym z oficjalnych języków Konwencji (angielskim, rosyjskim lub francuskim). Preferowany tutaj jest angielski jako język roboczy Komitetu.

Powiadomienie nie musi mieć szczególnej formy. Musi jednak zawierać pewne informacje podane w sposób czytelny i zwięzły. W przypadku gdy nieodzowne jest dłuższe powiadomienie – zalecane jest dołączenie do niego dwustronicowego streszczenia.

Wzór powiadomienia w języku angielskim i rosyjskim znaleźć można na stronie:
www.unece.org/env/pp/pubcom.htm

Elementy powiadomienia

1) Informacja o autorze – nazwisko, adres do korespondencji oraz informacja czy jest to osoba fizyczna, grupa osób, czy organizacja.

2) Wyraźne oznaczenie państwa, którego dotyczy powiadomienie. Jeśli sprawa dotyczy kilku państw – w odniesieniu do każdego potrzebne jest odrębne powiadomienie.

3) Chronologiczne zestawienie faktów świadczących o naruszeniu Konwencji

4) Wyraźne wskazanie postanowień Konwencji, których naruszenie jest zarzucane danemu państwu

5) Wskazanie istniejących krajowych środków odwoławczych i sposobu ich wykorzystania lub powodów dla których z nich nie korzystano

6) Żądanie zachowania w tajemnicy informacji umożliwiających identyfikacje autora powiadomienia, wraz z uzasadnieniem powodów tego żądania.

7) Kopie dokumentów związanych ze sprawą (np. odpowiednich aktów prawnych zawierających przepisy niezgodne z Konwencją).

Procedura przyjmowania powiadomień

1) Potwierdzenie otrzymania – każde powiadomienie jest rejestrowane. Sekretariat wysyła potwierdzenie otrzymania powiadomienia wraz z numerem referencyjnym. Jeśli powiadomienie jest w języku francuskim lub rosyjskim, Sekretariat kieruje
je do tłumaczenia na angielski.

2) Weryfikacja formalna przez Sekretariat i przesłanie do członków Komitetu.

3) Weryfikacja merytoryczna przez Komitet pod kątem spełniania kryteriów dopuszczalności.

4) Poinformowanie Strony, której sprawa dotyczy o dopuszczeniu powiadomienia i przesłanie jej jego kopii.

5) Odpowiedź Strony – w terminie do pięciu miesięcy Strona musi się ustosunkować do powiadomienia.

6) Rozważenie sprawy przez Komitet (w tym przeprowadzenie spotkania z udziałem wnioskodawcy i Strony).

7) Sporządzenie projektu opinii Komitetu (wraz z ewentualnymi wnioskami co do zastosowania środków egzekwowania).

8) Przesłanie projektu opinii (wraz z ewentualnymi wnioskami co do zastosowania środków egzekwowania) do wnioskodawcy i Strony z podaniem terminu na ustosunkowanie się do nich.

9) Rozważenie uwag zainteresowanych i sporządzenie ostatecznej opinii (wraz z ewentualnymi wnioskami co do zastosowania środków egzekwowania).

10) Skierowanie ostatecznej opinii (wraz z ewentualnymi wnioskami co do zastosowania środków egzekwowania) do wnioskodawcy i Strony.

11) Skierowanie ostatecznej opinii (wraz z ewentualnymi wnioskami co do zastosowania środków egzekwowania) do rozważenia przez Spotkanie Stron lub podjęcie pewnych środków natychmiastowych za zgodą Strony.

Środki egzekwowania

Decyzja I/7 przewiduje osiem rodzajów środków służących egzekwowaniu jej postanowień w przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie. Zastosować je może Spotkanie Stron Konwencji, po przeanalizowaniu raportu Komitetu oraz zawartych w nim rekomendacji co do zastosowania tych środków. Biorąc pod uwagę przyczyny, zakres oraz częstotliwość stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu postanowień Konwencji, Spotkanie Stron zastosować może jeden lub kilka z poniższych środków:

1) wystosować poradę i wspomóc daną Stronę w wysiłkach na rzecz implementacji,

2) wystosować zalecenie do danej Strony,

3) zażądać od danej Strony przedstawienia strategii osiągania zgodności z Konwencją, wraz z harmonogramem czasowym oraz raportowania do Komitetu o realizacji tej strategii,

4) w przypadku powiadomienia ze strony społeczeństwa, wystosować polecenie podjęcia konkretnych działań w odniesieniu do spraw podniesionych w powiadomieniu,

5) wydać oświadczenie o stwierdzeniu naruszenia Konwencji,

6) wydać ostrzeżenie,

7) zawiesić, zgodnie z odpowiednimi przepisami międzynarodowymi, stosowanie w odniesieniu do danej Strony praw i przywilejów służących stronom Konwencji,

8) podjąć inne konieczne działania o charakterze niespornym, niesądowym i doradczym.

W przypadku potrzeby pilnego podjęcia działań zanim sprawą zajmie się Spotkanie Stron, decyzja I/7 upoważnia Komitet ds. Przestrzegania Konwencji do samodzielnego podjęcia środków wymienionych w punktach 1 – 4, przy czym jednak musi to odbyć się za zgodą danej Strony, której sprawa dotyczy.

Dyrektywa 85/337/EWG w wersji znowelizowanej dyrektywą 2003/35/WE

Wprowadzenie

W prawie wspólnotowym przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w podejmowaniu konkretnych decyzji odnośnie przedsięwzięć znajdują się w art. 6 ust. 2 – 4 dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne [dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne – Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985 ze zm.] Dyrektywa ta reguluje zresztą w ogóle całą procedurę OOŚ dla przedsięwzięć; ze względu na ograniczoną objętość niniejszego opracowania zagadnienia te nie będą omawiane.

Przepisy powołanego wyżej art. 6 ust. 2 – 4 w obecnej wersji wprowadzone zostały do dyrektywy 85/337/EWG przez nowelizującą ją dyrektywę 2003/35/WE [Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE – Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003]. Zmiany te spowodowane były faktem ratyfikacji przez Wspólnotę Europejską Konwencji z Aarhus i koniecznością dostosowania również przepisów wspólnotowych do jej wymagań.

Udział społeczeństwa

Przepisy art. 6 ust. 2 – 4 nakazują, aby społeczeństwo zostało poinformowane na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji m.in. o fakcie złożenia wniosku przez inwestora, o możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków. Wskazany przez dyrektywę sposób powiadomienia społeczeństwa to publiczne obwieszczenia lub inny właściwy sposób, np. media elektroniczne.

Przyjęto, że udział obejmuje wczesną i efektywną możliwość partycypacji polegającej na zgłoszeniu uwag lub wniosków w czasie, gdy wszystkie opcje ostatecznej decyzji są jeszcze otwarte. Szczegóły procedury mają być uregulowane przez poszczególne państwa.

Dostęp do sądu

Dyrektywa 2003/35/WE dodała do dyrektywy 85/337/EWG także przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a mianowicie nowy art. 10a. Nawiązuje on do odpowiednich przepisów Konwencji z Aarhus i wprowadza prawo do sądu
dla członków „zainteresowanej społeczności” (zob. rozdz. II.1.1).

Bezpośrednie stosowanie dyrektywy w Polsce

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości istnieje kilka podstawowych zasad zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego (zapewnienia, że jest ono przestrzegane w państwach członkowskich). Należą do nich zwłaszcza:

Zasada prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego. Oznacza ona, że organy stosujące prawo krajowe (organy administracji, sądy) mają obowiązek – tak dalece jak to możliwe – interpretować prawo krajowe w taki sposób, aby uzyskać efekt jego zgodności z prawem wspólnotowym. W praktyce oznacza to np., że polskie przepisy wydane w celu przetransponowania dyrektyw (a ogromna większość polskich przepisów z zakresu ochrony środowiska wydanych po roku 2001 taki cel sobie stawia) tracą swoją samoistność i nie mogą być interpretowane w oderwaniu od dyrektywy, którą transponują – nawet gdyby ich dosłowne brzmienie sugerowało inną treść.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza ona, że w przypadku konfliktu między przepisem UE a przepisem krajowym organy państwa mają obowiązek zastosować przepis wspólnotowy odmawiając jednocześnie zastosowania sprzecznego z nim przepisu krajowego. W odniesieniu do wskazanych wyżej przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji z zakresu ochrony środowiska konflikty takie nie powinny jednak występować, ponieważ prawo polskie wydaje się obecnie prawidłowo transponować przepisy dyrektywy.

Zasada bezpośredniego skutku (direct effect) prawa wspólnotowego oznacza, że osoby, którym przyznaje ono jakieś uprawnienia, mogą się powołać na nie bezpośrednio, bez pośrednictwa prawa krajowego, nawet, jeśli wymagana jest transpozycja danego aktu prawa wspólnotowego do prawa krajowego (tak jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw). Aby jednak przepis wspólnotowy mógł być bezpośrednio skuteczny, tj. aby podmiot indywidualny mógł się na niego bezpośrednio powołać, muszą być spełnione następujące warunki: (1) przepis musi być dostatecznie jasny, wyraźny i precyzyjny w tym sensie, że opisuje pewne prawa podmiotowe, które można odnieść do konkretnej sytuacji; (2) przepis musi być bezwarunkowy, tj. nie może uzależniać swego skutku od żadnego warunku, np. spełnienia jakiegoś zdarzenia przyszłego; (3) przepis nie może uzależniać swego skutku od uznania państwa. W odniesieniu do dyrektyw należy podkreślić, że ich bezpośredni skutek może wystąpić tylko wtedy, gdy państwo – mimo nałożonego na nie obowiązku – nie przetransponowało ich do swojego prawa wewnętrznego
lub przetransponowało nieprawidłowo (oprócz tego spełnione muszą być oczywiście trzy wymienione wyżej ogólne warunki występowania bezpośredniego skutku). W odniesieniu do przepisów dotyczących udziału społeczeństwa zawartych w dyrektywie 85/337 ten warunek bezpośredniego stosowania dyrektywy nie jest spełniony, gdyż – jak wspomniano wyżej – Polska prawidłowo przetransponowała odpowiednie wymagania dyrektywy.

W odniesieniu do omawianych w niniejszym opracowaniu przepisów dotyczących udziału społeczeństwa największe znaczenie ma zasada prowspólnotowej interpretacji prawa polskiego. Odpowiednie polskie przepisy muszą być tak interpretowane, aby zapewnić, że ich stosowanie zapewni zgodność z dyrektywą. W praktyce bezpośrednie posługiwanie się przepisami dyrektywy polegać może np. na powoływaniu jej przepisów w różnego rodzaju pismach składanych w czasie postępowania, ze wskazaniem na obowiązek prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego. Oczywiście ze względów praktycznych należy zalecić, aby w pismach tych przepisy dyrektywy powoływane były obok odpowiednich przepisów polskich.

Skarga do Komisji Europejskiej

W przypadku stwierdzenia naruszeń prawa wspólnotowego obywatele i organizacje pozarządowe mogą zwracać się do Komisji Europejskiej, informując o zaistniałych nieprawidłowościach i prosząc o podjęcie odpowiednich działań, leżących w zakresie działania Komisji.

Dodatkowo istnieje też możliwość składania petycji do Parlamentu Europejskiego.

Obywatelom ani organizacjom ekologicznym nie przysługuje natomiast prawo wnoszenia bezpośrednich skarg do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w interesie publicznym (w tym w interesie ochrony środowiska) – ani w zakresie naruszeń prawa wspólnotowego przez władze państwa członkowskiego, ani przez organy UE. Prawo takie – na podstawie art. 230 akapit 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) przysługuje wyłącznie na decyzje organów UE i tylko osobom, które są adresatami tych decyzji, i których decyzje te dotyczą bezpośrednio i indywidualnie [Interpretację taką potwierdził ETS w wyroku Greenpeace vs. Commission, C-321/95P. Szerzej na temat zastosowania art. 230.4 TWE i na temat sprawy Greenpeace zob. J. Jendrośka, M. Bar, Prawo ochrony środowiska. Podręcznik, rozdz. III.5.6.2].

Skarga do Komisji Europejskiej ma za zadanie poinformować Komisję o naruszeniach przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego. Naruszenie to może polegać zarówno na nieprawidłowej (lub braku) transpozycji dyrektywy do prawa krajowego (tj. na tym, że dane państwo nie przyjęło odpowiednich przepisów wdrażających dyrektywę, tam, gdzie ich przyjęcie było wymagane), bądź na nieprawidłowym (niweczącym cel dyrektywy) stosowaniu odpowiednich przepisów krajowych.

Skargę do KE może złożyć każdy. Pozostaje ona anonimowa.

Po otrzymaniu skargi Komisja Europejska bada sprawę i – w przypadku gdy uzna skargę za uzasadnioną – rozpoczyna odpowiednie postępowanie: najpierw zawiadamia o skardze państwo członkowskie (w ciągu czterech miesięcy od otrzymania skargi) i wzywa
je do złożenia wyjaśnień, a następnie – jeśli wyjaśnienia te okażą się niewystarczające – może wszcząć przewidziane w TWE postępowanie przeciwko temu państwu (tzw. infringement proceedings, które może zakończyć się złożeniem przez Komisję skargi do ETS24). O ewentualnym wszczęciu lub zaniechaniu tej procedury Komisja decyduje
w ciągu 12 miesięcy od otrzymania skargi.

W przypadku zaniechania wszczęcia procedury osobie składającej skargę nie przysługują środki odwoławcze.