Udział społeczeństwa w prawie polskim

Redakcja 30 marca 2006 Zaktualizowana 8 grudnia 2022

Udział społeczeństwa wg Kpa i wg POŚ – zagadnienia ogólne

Podmioty biorące udział w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją administracyjną, przy wydawaniu której zastosowanie mają odpowiednie ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji występują więc przede wszystkim organ wydający decyzję (zob. rozdz. I.2.6) oraz strony postępowania.

Stroną postępowania jest zawsze inwestor (wnioskodawca), a także inne osoby, które mają w sprawie interes prawny. Na temat kręgu osób uznawanych za strony postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zob. rozdz. I.2.8.

Jeżeli w trakcie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane będzie sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to organ wydający tę decyzję ma obowiązek dodatkowo przeprowadzić procedurę udziału społeczeństwa (zob. rozdz. II.2). W tym wypadku także organizacjom ekologicznym przysługuje prawo do włączenia do postępowania na prawach strony (zob. rozdz. II.2.3).

Tak więc w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą występować:

– strony – w każdym wypadku,

– wszyscy członkowie społeczeństwa (każdy zainteresowany) – w wypadku, gdy w trakcie postępowania sporządzany jest raport OOŚ,

– organizacje ekologiczne na prawach strony – w wypadku, gdy w trakcie postępowania sporządzany jest raport OOŚ i gdy organizacja – spełniająca określone wymagania – zgłosi swój udział w postępowaniu.

Strony

Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronom postępowania szereg uprawnień takich jak:

– otrzymanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania,

– otrzymanie zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej (np. o wystąpieniu przez organ prowadzący postępowanie o zajęcie stanowiska przez inny organ – zaopiniowanie lub uzgodnienie – por. art. 106 § 2 Kpa),

– w każdym stadium postępowania – prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także prawo żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów
(o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony),

– zgłaszanie wniosków dowodowych (organ ma przy tym obowiązek uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; nieuwzględnienie żądania może nastąpić, jeśli żądanie to nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy i jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy),

– otrzymanie zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin – przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień, złożenia odwołania od decyzji,

– zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego.

Sytuacja, gdy organ administracyjny wyda decyzję ostateczną nie umożliwiając udziału w postępowaniu podmiotowi, któremu status strony przysługuje, stanowi podstawę do uchylenia decyzji i wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Podmioty na prawach strony

Podmioty na prawach strony nie są stroną w toczącym się postępowaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich własnej sprawie, nie występują one zamiast strony, lecz obok i niezależnie od niej.

W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawo do występowania na prawach strony przysługuje w szczególności organizacjom ekologicznym (zob. rozdz. II.2.3).

Członkowie społeczeństwa

Zgodnie z art. 31 ustawy POŚ każdy ma prawo do składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Chodzi więc tutaj o rozszerzenie w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego aktywnego udziału społeczeństwa w podejmowaniu indywidualnych decyzji administracyjnych na podmioty inne niż strony i uczestnicy na prawach strony. Mogą to być więc np. dzierżawcy sąsiednich nieruchomości lub najemcy lokali mieszkalnych, właściciele nieruchomości innych niż sąsiednie, czy też ogólnie wszyscy inni posiadający interesy faktyczne dotyczące postępowania, ale też i osoby lub jednostki organizacyjne nie występujące w ochronie żadnych indywidualnych interesów faktycznych a jedynie pragnące wypowiedzieć się w sprawie w interesie innych osób lub interesie społecznym.

Pozycja osób składających uwagi i wnioski w ramach procedury udziału społeczeństwa jest słabsza niż pozycja stron czy organizacji na prawach strony. Nie mają one bowiem prawa odwołania się od wydanej decyzji. Ich uwagi muszą
być jednak przez organ rozpatrzone i wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a sposób rozpatrzenia tych uwag musi być wykazany w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Procedura udziału społeczeństwa wg ustawy POŚ

Elementy procedury udziału społeczeństwa wg ustawy POŚ

Kluczowe elementy procedury udziału społeczeństwa określone są w art. 32 ustawy POŚ, zgodnie z którym na procedurę tę składa się:

1. umieszczenie informacji w publicznie dostępnym wykazie,

2. podanie do publicznej wiadomości informacji o:

a) umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o:

– wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

– raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć z II i III grupy – również o postanowieniach organów opiniujących oraz o postanowieniu organu prowadzącego postępowanie, dotyczących obowiązku sporządzenia i zakresu raportu,

b) możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy (o której informacje znajdują się w publicznie dostępnym wykazie),

c) możliwości złożenia uwag i wniosków,

d) miejscu i terminie składania uwag i wniosków,

e) jeśli ma to zastosowanie – o prowadzonym postępowaniu transgranicznym,

3. zapoznanie się przez społeczeństwo z dokumentacją sprawy,

4. złożenie uwag i wniosków,

5. rozpatrzenie ich przez organ,

6. umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o podjętej decyzji,

7. podanie do publicznej wiadomości informacji o umieszczeniu w wykazie wskazanych wyżej danych oraz o możliwości zapoznania się z decyzją wraz z uzasadnieniem zawierającym informację o zgłoszonych uwagach i wnioskach oraz sposobie ich wykorzystania,

8. możliwość przeprowadzenia publicznej rozprawy administracyjnej.

Nieprawidłowe przeprowadzenie procedury udziału społeczeństwa przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawą do zaskarżenia decyzji do organu II instancji, a potem i do sądu administracyjnego. Oczywiście odwołanie i skarga mogą być złożone przez uprawnione do tego podmioty, a więc przez strony lub podmioty na prawach strony („zainteresowana społeczność”, o której mowa w Konwencji z Aarhus i dyrektywie 85/337 – zob. rozdz. II.1.1 i rozdz. II.1.2).

Umieszczenie danych w publicznie dostępnym wykazie

Umieszczenie danych w publicznie dostępnym wykazie jest w istocie pierwszą czynnością procedury udziału społeczeństwa, aby bowiem powiadomić społeczeństwo o umieszczeniu w wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji, o raporcie OOŚ, ewentualnie o projekcie planu lub programu itd. należy wpierw faktycznie tego dokonać, tzn. wypełnić kartę informacyjną zgodnie z odpowiednim formularzem, którego wzór znajduje się w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw środowiska wydanym na podstawie art. 19 ust. 8 ustawy POŚ [obecnie jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie – Dz. U. Nr 110, poz. 1058]. Dla wniosku o wydanie decyzji jest to formularz A, dla raportu OOŚ – formularz E, dla postanowień (w tym wypadku: dotyczących obowiązku sporządzenia i zakresu raportu OOŚ) – formularz B, dla informacji o postępowaniu transgranicznym – formularz I.

Podanie do publicznej wiadomości

Zgodnie z art. 3 pkt 19 ustawy POŚ podanie do publicznej wiadomości to:

ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia.

Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy POŚ, w przypadku decyzji „wymagających udziału społeczeństwa” podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę.

Ogłoszenie w siedzibie organu i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia

Tak więc w każdym przypadku wymagane jest aby organ ogłosił informację

– w swojej siedzibie oraz

– poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Ma to się odbywać w sposób zwyczajowo przyjęty.

W przypadku ogłoszenia informacji w siedzibie organu polega to najczęściej na zamieszczeniu informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu.

Również w sposób zwyczajowo przyjęty należy dokonać obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, tj. w miejscu (miejscach) faktycznie bliskim planowanemu przedsięwzięciu, ale jednocześnie uczęszczanym. Oznacza to, że można umieścić obwieszczenie na pobliskim przystanku, tablicy ogłoszeń, sklepie, płocie, a dodatkowo również np. na domu sołtysa, na drzwiach kościoła itp.

Siedziba organu na terenie innej gminy

Podobnie rzecz wygląda w przypadku sytuacji, gdy siedziba organu jest na terenie innej gminy. Tutaj organ musi jeszcze dodatkowo albo podać ogłoszenie w prasie, albo ogłosić w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości właściwej ze względu na przedmiot ogłoszenia.

W odniesieniu do dróg sytuacja występować będzie najczęściej w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych (zob. rozdz. I.2.6) – jego siedziba znajduje się w stolicy województwa, podczas, gdy droga przebiegać ma przez różne gminy na terenie tego województwa.

Internet

Jak wspomniano wyżej, w art. 32 ust. 1 ustawy POŚ przewidziany jest dodatkowy, w stosunku do przewidzianych w art. 3 pkt 19, sposób podania do publicznej wiadomości – poprzez podanie informacji na stronie internetowej – jeśli organ ją prowadzi.

Trzeba przy tym zauważyć, że obecnie – zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej [Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.] – każdy organ administracji ma obowiązek posiadać swoją stronę Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), każdy też zatem ma obowiązek dokonywać podania do publicznej wiadomości na stronie internetowej (ogłoszenie może być więc umieszczone właśnie na stronie BIP lub w innym miejscu, gdzie na stronach internetowych zwykle publikowane są tego typu ogłoszenia).

Okres wywieszenia ogłoszeń

Okres, przez jaki każde z ogłoszeń powinno być wywieszone (umieszczone w internecie) powinien trwać do końca podanego w ogłoszeniu 21-dniowego okresu składania uwag i wniosków (chodzi o to, aby informację o możliwości składania uwag można było uzyskać przez cały okres, kiedy możliwość ta istnieje).

Zapoznanie się z dokumentacją

W czasie 21-dniowego, wskazanego w ogłoszeniu okresu organ ma obowiązek udostępniać każdemu zainteresowanemu wszystkie dotyczące danej sprawy dokumenty. W odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie to przede wszystkim wniosek o wydanie decyzji, przedłożone wraz z nim załączniki, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (udostępniać należy cały raport, a nie tylko streszczenie nietechniczne), dla przedsięwzięć z II i III grupy – również postanowienia dotyczące potrzeby sporządzenia i zakresu raportu (wydane przez organy opiniujące i organ prowadzący postępowanie), a także wszelkie inne materiały i dane związane ze sprawą.

Składanie uwag i wniosków

W trakcie 21-dniowego okresu, wskazanego przez organ w ogłoszeniu podawanym do publicznej wiadomości wszyscy zainteresowani mogą składać swoje uwagi i wnioski dotyczące wydawanej decyzji. Termin ten powinien być przez organ tak wyznaczony, aby zaczął biec najwcześniej od dnia następnego po dniu, w którym nastąpiło podanie do publicznej wiadomości w ostatni
z wymaganych sposobów (w praktyce może się zdarzyć, że umieszczenie ogłoszeń na tablicach ogłoszeń, w prasie, w internecie nie nastąpi jednego dnia).

Do biegu terminu stosuje się przepisy Kpa: chodzi tu o dni kalendarzowe, nie robocze, z tym, że jeśli ostatni dzień terminu przypada na dzień wolny od pracy, termin upływa dnia następnego, to jest pierwszego dnia roboczego następującego po dniu wolnym (np. gdy ostatni dzień terminu przypadłby na wolną dla danego urzędu sobotę, to ulega on przesunięciu na poniedziałek).

Rozpatrzenie uwag i wniosków społeczeństwa

Uwagi i wnioski złożone w trakcie procedury udziału społeczeństwa muszą następnie zostać przez organ rozpatrzone (co niekoniecznie znaczy, że muszą być uwzględnione); należy je natomiast poważnie rozważyć i zastanowić się nad ich zasadnością oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. Sposób rozpatrzenia uwag i wniosków musi zostać opisany w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie trzeba pamiętać, że – inaczej niż w przypadku skarg i wniosków zgłaszanych na podstawie działu VIII Kpa – przepisy ustawy POŚ nie przewidują obowiązku indywidualnego odpowiadania osobom, które złożyły uwagi. Formą takiej odpowiedzi jest natomiast właśnie uzasadnienie decyzji.

Poinformowanie o podjętym rozstrzygnięciu

Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy POŚ należy publicznie poinformować o podjętym rozstrzygnięciu, dla którego wymagana była procedura udziału społeczeństwa.

Zgodnie z tym przepisem organ najpierw powinien umieścić dane o decyzji w publicznie dostępnym wykazie o dokumentach, a następnie podać do publicznej wiadomości o umieszczeniu danych w wykazie (a tym samym – o możliwości zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniem).

Podanie do publicznej wiadomości powinno przy tym nastąpić przy użyciu tych samych sposobów, jakich użyto do zawiadomienia o możliwości składania uwag i wniosków (tablice ogłoszeń, strona internetowa i inne opisane wyżej).

Rozprawa administracyjna

Rozprawa administracyjna zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy POŚ nie jest elementem obligatoryjnym procedury, przy czym słowo „może” dotyczy tego, czy rozprawa ma być „otwarta dla społeczeństwa” nie zaś tego, czy zwołać rozprawę. O tym, kiedy w postępowaniach administracyjnych, w tym również w sprawach z zakresu ochrony środowiska wymagane jest przeprowadzenie rozprawy decyduje przepis art. 89 Kpa (należy ją przeprowadzić, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin). Kpa nie przewiduje jednak publicznej rozprawy, stąd też możliwość taka ujęta jest w art. 32 ust. 3 pkt 2 POŚ.

Podmioty uprawnione do uczestnictwa w procedurze udziału społeczeństwa

Do uczestnictwa w procedurze udziału społeczeństwa na zasadach określonych w ustawie POŚ uprawniony jest „każdy”.

Podobnie jak w przypadku dostępu do informacji, słowo „każdy” oznacza, iż może to być osoba fizyczna lub osoba prawna, jednostka organizacyjna lub organizacja – niezależnie od obywatelstwa czy miejsca zamieszkania lub siedziby, a także niezależnie od tego, czy ma jakikolwiek interes prawny lub faktyczny związany ze sprawą, której postępowanie dotyczy.

Uprawnienia organizacji ekologicznych

W postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska szczególne uprawnienia przysługują organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona środowiska (zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy POŚ zwane są one organizacjami ekologicznymi).

Na podstawie art. 33 ustawy POŚ przysługuje im mianowicie prawo uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Przepis ten (Art. 33) stanowi:

1. Organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

Definicja organizacji ekologicznej zawarta jest w art. 3 pkt 16 ustawy POŚ. Zgodnie z nią organizacja ekologiczna to organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Warunki korzystania ze szczególnych uprawnień

W świetle art. 33 ustawy POŚ, organizacja aby korzystać ze specjalnych uprawnień w postępowaniu musi spełniać następujące warunki:

– być organizacją społeczną w rozumieniu Kpa,

– wykazać, że ochrona środowiska jest jednym ze statutowych celów działania organizacji,

– wykazać, że obszar działania organizacji (wskazany w statucie) obejmuje miejsce, którego dotyczy postępowanie (np. miejsce w którym realizowane jest przezdsięwzięcie),

– złożyć uwagi lub wnioski w ramach procedury udziału społeczeństwa (czyli w opisanym wyżej terminie 21 dni wyznaczonych przez organ),

– zgłosić chęć uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony.

Organizacja ekologiczna jako organizacja społeczna

Zgodnie z definicją organizacje ekologiczne są szczególnym rodzajem organizacji społecznych, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 5 § 2 pkt 5 Kpa definiuje je jako „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”.

Zgodnie z przyjętą interpretacją i orzecznictwem do organizacji ekologicznych należy zaliczyć:

– stowarzyszenia zarejestrowane,

– stowarzyszenia działające na podstawie ustaw szczególnych (np. Polski Związek Łowiecki),

– zgodnie z najnowszą linią orzecznictwa – również fundacje, pod warunkiem, że ich celem statutowym jest ochrona środowiska. [Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa fundacje nie były zaliczane do organizacji społecznych – sądy stały bowiem na stanowisku, że fundacje nie są korporacją obywateli, ale wyodrębnioną masą majątkową (Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1993 r.; I SA 1762/92, ONSA 1993/3/75). Ostatnio jednak pogląd ten został przełamany przez uchwałę siedmiu sędziów NSA, w której stwierdzono, iż także fundacjom przysługuje status organizacji społecznych (Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r.; II OPS 4/05).]

Nie można do nich zaliczyć:

– jednostek samorządu terytorialnego (w tym związków stowarzyszeń i jednostek pomocniczych samorządu), związków zawodowych,

– grup nieformalnych (np. komitetów protestacyjnych).

Miejsce działania organizacji

Organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na miejsce jej działania. Chodzi tu o miejsce, którego dotyczyć będzie wydawana w postępowaniu decyzja (np. miejsce położenia przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), nie zaś o miejsce, w którym ma siedzibę organ wydający decyzję.
Ze strony organizacji natomiast znaczenie ma miejsce działania wskazane w jej statucie, nie zaś miejsce siedziby jej władz. Jeżeli więc (co często się zdarza) statut organizacji mówi, że działa ona na terenie całego kraju, to ma prawo uczestniczyć w postępowaniach prowadzonych w dowolnym miejscu Polski.

Obowiązek uprzedniego wniesienia uwag i wniosków

W art. 33 ust. 1 ustawa POŚ stanowi, że na prawach strony w postępowaniu uczestniczyć mogą tylko te organizacje ekologiczne, które zgłosiły chęć uczestnictwa w postępowaniu i które dodatkowo wniosły uwagi i wnioski w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa.

Moment wstąpienia do postępowania na prawach strony

Samo zgłoszenie organizacji woli uczestnictwa na prawach strony może nastąpić w dowolnym momencie postępowania, a nie tylko w ciągu 21 dni przewidzianych na składanie uwag i wniosków. Złożenie uwag i wniosków w tymże 21-dniowym terminie jest jedynie warunkiem uczestnictwa na prawach strony.

Inaczej mówiąc: składając uwagi i wnioski organizacja nie musi jeszcze deklarować, czy na późniejszym etapie będzie chciała wstąpić do postępowania na prawach strony.

Status organizacji na prawach strony w postępowaniu

W postępowaniach „wymagających udziału społeczeństwa” organizacje ekologiczne, które zgłosiły swoje uczestnictwo i spełniły wspomniane wcześniej wymagania, uczestniczą „na prawach strony”. Nie są one stroną postępowania, gdyż nie toczy się ono w ich własnej sprawie; nie występują one zamiast, lecz obok strony i niezależnie od niej. W trakcie postępowania przysługują im prawie wszystkie takie same uprawnienia jak stronom (z pewnymi wyjątkami, np. organizacje nie mają prawa do zawarcia ugody).