Ochrona obszarów Natura 2000 a realizacja inwestycji drogowych

Wprowadzenie

Dla procesu inwestycyjnego i możliwości lokowania i budowy dróg bardzo duże znaczenie mają przepisy dotyczące ochrony sieci Natura 2000.

Zgodnie z dyrektywą 92/43/EWG (zwaną dyrektywą habitatową lub siedliskową) [Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992 ze zm.] obszary włączone do sieci Natura 2000 podlegają specjalnej ochronie, a możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco na wpływać na te tereny – pewnym ograniczeniom.

Sieć Natura 2000

Europejska sieć ekologiczna Natura 2000 to spójny system obszarów chronionych wyznaczonych na terenie Unii Europejskiej. Powołanie sieci Natura 2000 oraz określenie sposobów, metod i kryteriów wyznaczania obiektów włączanych do sieci nastąpiło w dyrektywie habitatowej.

W skład Natury 2000 wchodzą:

– specjalne obszary ochrony wyznaczone na podstawie dyrektywy habitatowej,

– obszary specjalnej ochrony wyznaczone na podstawie dyrektywy ptasiej [Dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa – Dz. Urz. WE L 103 z 25.04.1979 ze zm.]

Obszary wchodzące w skład sieci Natura 2000 wyznaczane są przez państwa członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej, zgodnie z zasadami i kryteriami określonymi w dyrektywach habitatowej i ptasiej.

OOŚ dla przedsięwzięć wpływających na obszar Natura 2000

Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy habitatowej państwa członkowskie zobowiązane są do podejmowania odpowiednich działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk naturalnych i siedlisk gatunków, jak również działań mających na celu uniknięcie płoszenia gatunków, dla których ochrony obszar te zostały wyznaczone, o ile płoszenie to może mieć znaczenie dla realizacji zadań dyrektywy.

Swego rodzaju narzędziem do osiągnięcia tego celu jest mechanizm przewidziany w postanowieniach ustępów 3 i 4 artykułu 6 [Więcej informacji na temat stosowania art. 6 dyrektywy habitatowej oraz przedstawiony niżej schemat znajduje się w przygotowanych przez Komisję Europejską dokumentach: Managing Natura 2000 sites: The provisions of Article 6 of the 'Habitats’ Directive 92/43/EEC oraz Assessment of Plans and Projects Significantly Affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC. Ten ostatni dokument zawiera wskazówki co do procedury przeprowadzania oceny oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Oba dokumenty dostępne są na stronie:
ec.europa.eu/environment/nature/
].

Jego elementem jest tzw. ocena habitatowa czyli specjalna procedura oceny oddziaływania na siedliska, mająca pewną specyfikę w stosunku do innych ocen oddziaływania na środowisko. Ocenie podlega oddziaływanie, jaki plan lub przedsięwzięcie może wywierać zarówno oddzielnie, jak też w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami. Procedura ta dotyczy planów i przedsięwzięć, które nie są bezpośrednio związane z zarządzaniem danym obszarem Natura 2000, ani nie są konieczne do zarządzania nim [przedsięwzięciem bezpośrednio związanym z zarządzaniem obszarem byłaby np. budowa stanowiska obserwacyjnego zwierząt; natomiast przedsięwzięciem koniecznym do zarządzania – np. budowa drogi niezbędnej do poruszania się po terenie obszaru].

W ślad za wymaganiami dyrektywy odpowiednie przepisy wprowadzono też do prawa polskiego.

Dla przedsięwzięć należących grupy I i II (do których należą w zasadzie wszystkie drogi publiczne) ocena habitatowa stanowi element ogólnej procedury OOŚ. Oznacza to, że w trakcie postępowania OOŚ (przeprowadzanego w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej) należy również dokładnie ocenić wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W przypadku, gdy przeprowadzona OOŚ wykaże, że przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000, to w zasadzie nie może być ono realizowane.

Realizacja tego przedsięwzięcia jest jednak dopuszczalna, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym i gospodarczym, i jednocześnie nie istnieją rozwiązania alternatywne (art. 34 ustawy o ochronie przyrody).

W takim przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi określać warunki wykonania kompensacji przyrodniczej zapewniającej spójność i właściwe funkcjonowanie sieci Natura 2000. Zapewnienie kompensacji jest koniecznym warunkiem realizacji przedsięwzięcia.

W takim wypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją zezwalającą na realizację przedsięwzięcia i stanowi potwierdzenie spełnienia wymienionych wyżej przesłanek umożliwiających tę realizację (por. art. 35a ustawy o ochronie przyrody). W poprzednim stanie prawnym (przed 29 lipca 2005 r.) wymagana była w tym wypadku osobna decyzja wojewody.

W przypadku natomiast, gdy przeprowadzona OOŚ wykaże, że przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000, a na tym obszarze występuje gatunek lub siedlisko o znaczeniu priorytetowym, dla których dane przedsięwzięcie może być zagrożeniem, przesłanki ewentualnej dopuszczalności jego realizacji są ostrzejsze niż ogólne, podane wyżej, dotyczące obszarów bez priorytetowych siedlisk i gatunków. Katalog sytuacji, w których można zezwolić na realizację przedsięwzięcia jest mianowicie węższy i sprowadza się do:

– ochrony zdrowia i życia ludzi;

– zapewnienia bezpieczeństwa publicznego;

– uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego.

Dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia w przypadku innych niż wyżej wymienione „wymogów nadrzędnego interesu publicznego” może nastąpić dopiero po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

Przesłanką dopuszczalności przedsięwzięcia jest oczywiście również w tym wypadku brak rozwiązań alternatywnych. Należy także zapewnić wykonanie kompensacji przyrodniczej określając jej warunki w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Schemat przedstawia procedurę podejmowania decyzji odnośnie przedsięwzięcia (a także planu – dalej: PP) wpływającego na obszar Natura 2000.

Obszary Natura 2000 w Polsce i ich status

W Polsce proces wyznaczania obszarów Natura 2000 nie został jeszcze zakończony. Znane są jedynie obszary specjalnej ochrony ptaków – wymienia je rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków [Dz. U. Nr 229, poz. 2313].

W odniesieniu do pozostałych obszarów, które mają być włączone do sieci Natura 2000 negocjacje Polski z Komisją Europejską wciąż jeszcze trwają. Dnia 1 maja 2004 r. rząd polski przekazał Komisji listę obszarów proponowanych do włączenia do sieci. Organizacje ekologiczne uznały jednak, że lista ta nie jest pełna i nie obejmuje wszystkich obszarów spełniających kryteria dyrektywy habitatowej. W związku z tym przygotowały i przekazały do Komisji własną listę (tzw. Shadow list), rozszerzającą propozycję rządową.

W związku z tym, że obszary Natura 2000 w Polsce nie zostały jeszcze formalnie wyznaczone ani objęte ochroną, ich status prawny nie jest do końca jasny.

Obszary, które znajdują się na liście rządowej objęte są już obecnie ochroną na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on:

Przepis ust. 1 [zabraniający podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt wchodzących w skład Natury 2000] stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 [przekazanej przez Ministra Środowiska Komisji jako propozycja rządowa], do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28.

Umieszczenie obszarów spoza listy rządowej na Shadow list również nie jest jednak bez znaczenia – istotne jest to zwłaszcza w odniesieniu przedsięwzięć dofinansowywanych ze środków UE, w tym z Funduszu Spójności (a spora część inwestycji drogowych ubiega się o takie dofinansowanie). Komisja Europejska decydująca o przyznaniu dofinansowania zwraca bardzo pilną uwagę na kwestie ochrony obszarów Natura 2000 (również te z Shadow list). W przypadku, gdy brak szkodliwego wpływu na te tereny nie będzie udowodniony, dofinansowanie przedsięwzięcia raczej nie zostanie udzielone.

Argumenty związane z istnieniem szkodliwego wpływu na obszar Natura 2000 (zwłaszcza wskazany wyżej zakaz realizacji takich przedsięwzięć, jeżeli nie wykazano istnienia przesłanek zezwalających na taką inwestycję) mogą być powoływane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.