Jak skutecznie kontrolować dotacje dla przewoźników?

Tematem referatu jest określenie minimalnych wymagań stawianych organizatorowi przewozów pasażerskich w zakresie kontroli rosnących wydatków na finansowanie przewozów regionalnych oraz wypracowanie mechanizmów egzekucji standardów realizowanych przewozów poprzez stworzenie skutecznego systemu kar dla przewoźnika.

Krótka diagnoza reform kolei

Zasadniczym punktem restrukturyzacji kolei na mocy uchwalonej w 2000 r. przez Sejm RP Ustawy o Restrukturyzacji, Komercjalizacji i Prywatyzacji Przedsiębiorstwa PKP jest podział PKP na spółki celowe oraz rozpoczęcie procesu prywatyzacji kolei i zmiana modelu finansowania kolei pasażerskich. Na mocy ustawy, za finansowanie przewozów regionalnych odpowiada samorząd wojewódzki, zaś za międzywojewódzkie – resort infrastruktury. Ustawa nie definiuje zakresu koniecznych przekształceń – w toku jej przygotowania ówczesny dyrektor generalny p.p. PKP p. Krzysztof Celiński (w 1999 r.) stwierdził, że w wyniku wprowadzenia ustawy zostaną wydzielone spółki zajmujące się przewozami pasażerskimi, towarowymi i utrzymaniem infrastruktury. Kierunek ten był zgodny z oczekiwaniami w tym zakresie formułowanymi przez Unię Europejską.

Jednak dwa lata później w ramach realizacji reformy jedynym elementem, który został wdrożony w 100%, była zmiana modelu finansowania kolei i przeniesienie zadania organizowania przewozów regionalnych na samorządy wojewódzkie, notabene bez wyposażenia ich w narzędzie efektywnego kształtowania tych przewozów w postaci środków finansowych.

Można przyjąć tezę, że kolejne propozycje zmian na kolei były pochodną źle przeprowadzonej reformy kolei w 2001r. Zdefiniowanie prawdziwych powodów tego stanu rzeczy było tym trudniejsze, że aż 6 lat zajęło zamknięcie poszczególnych elementów systemu finansowania przewozów kolejowych w Polsce.

Na ocenę sytuacji polskiej kolei miały wpływ na przestrzeni lat czynniki, na które odpowiedzialne za przewozy samorządy nie miały wpływu tj.:

– brak refundacji w 100% ulg ustawowych do 2004 r., przy równoczesnym braku fiskalizacji utraconych przychodów z tego tytułu przez PKP PR do 2006 r.;

– powstanie ok. 1,2 mld zł deficytu w wyniku braku źródeł pokrycia deficytu przewozów międzywojewódzkich w okresie 2001-2005;

– utrzymanie wysokich, na tle siły nabywczej ludności, stawek dostępu do infrastruktury, przy równoczesnym gwałtownym pogarszaniu się jej stanu oraz braku jednolitego systemu naliczania tych stawek; [1]

– niezdolność PKP PLK do spożytkowania nawet skromnych środków na modernizację linii kolejowych. [2]

W efekcie chronicznego deficytu finansowego przewozów regionalnych, pokrywanego przez organizatora przewozów na poziomie od 0% (pociągi międzywojewódzkie), do maksymalnie 60% (pociągi regionalne), na plan dalszy zeszły mechanizmy kontroli wydatkowania środków na przewozy regionalne.

W 2006 r. umowy z PKP PR podpisywane są już przy pokryciu od 75% do 100% deficytu przedstawianego samorządom. W skali roku spółka PKP PR zostanie zasilona pomocą publiczną, przychodami z tytułu dzierżawy taboru i wykupu ulg handlowych, czy środków na zakup i modernizację taboru w wysokości nawet 1,8 mld zł. W 2005 r. pomoc publiczna dla PKP PR wyniosła już ponad 1 mld zł [3]. Mimo tego praca przewozowa realizowana w ruchu regionalnym przez tego przewoźnika z roku na rok spada i w 2006 r. ulegnie dalszemu ograniczeniu do ok. 65 mln pockm [4].

Powyższe czynniki wskazują na jedno – jest to ostatni moment na wdrożenie mechanizmów kontrolnych służących efektywnemu wydatkowaniu dotacji na przewozy regionalne. W ślad za wzrostem pomocy publicznej musi iść w parze poprawa standardów obsługi pasażerów, zaostrzenie wymagań wobec przewoźnika na etapie podpisywania umowy, wprowadzanie nowych parametrów jakościowych do umów na przewozy, czy też dokładniejsze wykonywanie kontroli z realizacji umowy.

Proponowany model funkcjonowania przewozów regionalnych

Za wzór funkcjonowania przewozów regionalnych przyjęto model od lat stosowany z powodzeniem m.in. w Niemczech. W Niemczech landy zamawiając pociągi, dokładnie określają wymagania dotyczące jakości, dysponują także własnymi jednostkami kontrolującymi realizację umów.

Zestawienie wybranych standardów jakości dotyczących wykonywania przewozów komunikacji publicznej:

Parametr jakościowy	Obowiązujące kryteria określające parametr	Proponowane kryteria jego wyznaczania	Proponowany sposób jego egzekwowania	Sposób jego kontroli
Punktualność	Norma – 90-95% punktualności, przy uznawaniu za planowe pociągów z opóźnieniem do 10 minut włącznie oraz liczeniu punktualności tylko w jednym punkcie	Norma nie mniej niż 95% punktualności, przy uznaniu za planowe tylko tych pociągów, które wykazują odchyłkę +3′ (maks. +5′) – 0′, przynajmniej na odjeździe i przyjeździe w wybranych punktach	1. Kary umowne – w postaci potrącanej z góry kwoty , odliczanej od dotacji należnej przewoźnikowi i zwracanej w przypadku realizacji przewozów zgodnie z umową; 2. Odrzucenie dofinansowania pociągów odwołanych i z opóźnieniami powyżej 60 (120) min [5]	Umowa z PKP PLK na przekazywanie danych o punktualności pociągów lub wspólne z PKP PR badania kontroli punktualności w wybrane dni roku (np. raz na kwartał), na wyznaczonych węzłach w celu sprawdzenia statystycznego poziomu punktualności
Realizacja oferty	Założenie w umowie, że oferta jest wykonywana w całości	Założenie realizacji oferty na poziomie 98%	Rozliczanie umowy wg kryterium 98% realizacji umowy w zakładanej wysokości	Wyrównywanie różnicy pomiędzy zakładaną realizacją pracy a rzeczywistą po udokumentowaniu przez przewoźnika jej wykonania w danej wysokości
Zmiany rozkładu jazdy	PKP PR i PKP PLK może dokonywać bez konsekwencji zmiany w rozkładzie jazdy ze względu na roboty torowe	Zmiany w rozkładzie jazdy oraz ich zakres musi być uzgadniany z organizatorem przewozów	Wprowadzenie zapisu, który jednoznacznie określa, że pociągi o zmienionym rozkładzie jazdy bez uzgodnienia nie będą objęte dofinansowaniem	Bieżące kontrola informacji o zmianach w rozkładzie jazdy i sporządzanie zestawień zbiorczych z wprowadzonymi zmianami i ich weryfikacja na etapie
Raporty kwartalne	PKP PR przedstawia raporty informacyjne do 20 dnia drugiego miesiąca po upływie kwartału	Raporty kwartalne (półroczne) mają charakter ostatecznych rozliczeń umowy umożliwiających korektę wykonania umowy na etapie jej realizacji	Wprowadzenie zapisu do umowy w celu zdyscyplinowania przewoźnika	–
Standardy czystości	Postulatywne opisy dotyczące czystości w pociągach	Wprowadzenie kar za niedotrzymanie minimalnych standardów tj. dostępności wody i środków czystości w toaletach	Wprowadzenie kar za każdorazowe stwierdzenie stanu rzeczy niezgodnego ze stanem rzeczywistym	Konieczność zatrudnienia w UM pracownika(ów) do kontroli pociągów regionalnych
Standardy dotyczące obsługi	Postulatywne opisy dotyczące obowiązków przewoźnika w zakresie informacji dla podróżnych	Wprowadzenie kar za niedotrzymanie minimalnych standardów tj. za każdy przypadek braku rozkładu jazdy na stacji lub przystanku lub jego niezgodność ze stanem rzeczywistym	Wprowadzenie kar za każdorazowe odstępstwo od umowy	Jw.
Rozkład jazdy	Częścią umowy jest obowiązujący rozkład jazdy zamówiony przez przewoźnika i utworzony przez PKP PLK	Rozkład jazdy zamawia organizator przewozów (do czasu wprowadzenia ustawy o ptp. obowiązek zatwierdzania kart zamówień)	Wdrożenie ustawy o publicznym transporcie pasażerskim	Jw.
Punkty odprawy podróżnych	Postulatywne opisy dotyczące obowiązków przewoźnika w tym zakresie	Wpisanie do umowy punktów odprawy osób, wraz godzinami otwarcia kas i listą otwartych poczekalni	Wprowadzenie zapisu do umowy w celu zdyscyplinowania przewoźnika	Kontrola raportów kwartalnych i wizje lokalne w terenie (lub opublikowanie listy poczekalni i kas w mediach stricte lokalnych – powiatowych)
Gwarancja przebycia trasy zgodnie z wykupionym biletem (zachowania łańcucha podróży)	Brak zapisów w umowach na ten temat	Zobowiązanie przewoźnika do pokrycia kosztów dotarcia do celu w przypadku zerwania skomunikowania np. z powodu awarii pociągu, jego odwołania itp.	Wprowadzenie zapisu do umowy w celu zdyscyplinowania przewoźnika i możliwości dochodzenia roszczeń poza uciążliwą droga sądową	Podanie informacji na temat takich zapisów do wiadomości publicznej
Ogrzewanie w pociągu	Postulatywne zapisy dotyczące zapewniania optymalnych warunków dla podróżnych	Szczegółowe zapisy określające okres grzewczy	Kary za niedotrzymanie obowiązku ogrzewania w okresie październik-kwiecień poprzez anulowanie dotacji za każdy taki przypadek i karę nie mniejszą niż 200 zł za każdy przypadek	Konieczność zatrudnienia w UM pracownika(ów) do kontroli pociągów regionalnych
Awarie autobusów szynowych	Brak zapisów w umowach na ten temat	Zobowiązanie przewoźnika do zapewnienia komunikacji zastępczej o porównywalnych parametrach np. lokomotywa z wagonami na liniach o dużej prędkości handlowej	Odstąpienie od dofinansowania pociągów zrealizowanych niezgodnie z zapisami umowy tj. komunikacją autobusową bez uzgodnienia z UM	Weryfikacja na etapie rozliczenia kwartalnego umowy

Podstawowym narzędziem organizatora przewozów w kształtowaniu odpowiedniego standardu usług jest i powinna być wysokość dotacji jaka zostanie przeznaczona na pokrycie deficytu wynikającego z realizacji przewozów w ramach obowiązku służby publicznej. Wysokość dotacji winna być regulowana nie tylko oczekiwaniami w tym zakresie przewoźnika, ale przede wszystkim oczekiwaniami organizatora przewozów i spełnieniem kryteriów jakościowych dotyczących wykonanej usługi. Niespełnienie tych kryteriów w skrajnych wypadkach winno powodować anulowanie dotacji należnej na dany pociąg.

Drugim narzędziem stosowanym w innych krajach (np. w Czechach) są kary umowne stosowane za nieprzestrzeganie wymaganych oczekiwań.

Proponowany system kontroli jakości przewozów regionalnych

Na wstępie postarajmy się określić postulatywną jakość oferowanych usług przewozowych. Obecnie najczęściej stawiane przez podróżnych wymagania to: czas i bezpieczeństwo podróży, wygoda i komfort jazdy, dostępność, koszt podróży, niezawodność, informacja.

Stawiane przez organizatora wymagania powinny podlegać okresowej kontroli łącznie z uruchomieniem w razie potrzeby odpowiednich instrumentów regulujących jakość usług (wysokość dotacji, kary umowne itp.). W odniesieniu do polskiej rzeczywistości odnosimy wrażenie, że organizatorzy przewozów nie w pełni wykorzystują możliwości reagowania na niedbałe realizowanie przewozów.

Problem kontroli dotacji paradoksalnie dotyka w dużej mierze możliwości egzekwowania zapisów umowy. Problem weryfikacji jakości oferowanych usług rozwiązują niestety tylko powierzchownie odpowiednie przepisy w umowach zawieranych pomiędzy organizatorem a realizatorem przewozów. W ramowym projekcie umowy na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich w jednym z paragrafów zatytułowanym Parametry oceny jakości usług ogólnie przedstawiono oczekiwania organizatora i obowiązki przewoźnika w tym zakresie.
Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i higieny zapisano w paragrafie: Przewoźnik zobowiązuje się wobec Samorządu do zapewnienia podróżnym warunków oraz higieny odpowiadających wymaganiom transportu kolejowego w Polsce. Brak uszczegółowienia zapisów umowy np., że toaleta powinna być czysta oraz wyposażona w środki czystości i wodę. Ww. zapis mówi, że higiena powinna odpowiadać wymaganiom transportu kolejowego w Polsce. Jaka jest rzeczywistość, wie każdy kto jechał pociągiem, a brudna toaleta bez wody i środków czystości stała się symbolem polskich kolei. Niestety, procedura oceny jakości nie zawiera kar umownych ani wyznaczonego % obniżenia dotacji do przewozów. Jedynym wiążącym jest zapis, że: Samorząd zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia u Przewoźnika oraz w pociągach, na dworcach i przystankach kolejowych doraźnych kontroli z zakresu realizacji zadania oraz, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przewoźnik dołoży starań, aby stwierdzone nieprawidłowości zostały niezwłocznie usunięte.

Brak jednoznacznych zapisów i twardego stanowiska organizatora przewozów oraz monopolistyczna pozycja na rynku PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. wpływa na to, iż staje on w pozycji roszczeniowej w stosunku do organizatora, wymagając z roku na rok większych dotacji. Mimo, że w umowie istnieje zapis o możliwości wykonania doraźnych kontroli u przewoźnika, praktycznie nie jest ona wykorzystywana. Prozaiczną przyczyną takiej sytuacji jest brak wykwalifikowanej kadry, która potrafiłaby sprostać zadaniom kontrolnym.

Dlatego zaproponowana mapa procesów w celu wdrożenia mechanizmów kontroli jakości realizowanych przewozów określa drogę dochodzenia do tych standardów, które umożliwią efektywną kontrolę wydatkowania dotacji przez przewoźnika.

Mapa procesów w celu wdrożenia mechanizmów kontroli jakości realizowanych przewozów

1. Zdefiniowanie najważniejszych zdaniem organizatora przewozów problemów dotyczących niedotrzymywania standardów jakości przewozów.

2. Określenie parametrów opisujących te standardy – opracowanie procedur ich wdrożenia i kontroli.

3. Przed rozpoczęciem rozmów nt. podpisania umowy, skierowanie do przewoźnika stanowiska, określającego minimalne wymagania (warunki) dotyczące jakości przewozów oraz sposobów ich egzekwowania.

4. Negocjacje z przewoźnikiem na temat wprowadzenia wnioskowanych zapisów do umowy

Szczegółowe określenie priorytetów w tym zakresie, pozwoli stopniowo dochodzić do coraz większej liczby wskaźników kontrolnych zapisanych w umowie. Wydaje się, że za cel minimum należy postawić sobie wprowadzenia dwóch-trzech takich parametrów do kolejnej umowy zaczynającej się w 2007 lub 2008 r. W przeciwnym wypadku organizator przewozów będzie bezbronny wobec roszczeń przewoźnika, które będą za każdym razem wyższe niż zapisane w umowie.

Praktyczne przykłady z Czech

Niestety, dzieli nas i kraje UE duża przepaść w tym zakresie, co uwydatnia się, gdy spojrzeć na metody kontroli przewoźników w innych krajach. Jednym z najczęstszych systemów badania zadowolenia klienta w wielu przedsiębiorstwach komunikacyjnych w Niemczech jest bezpośrednie zbieranie informacji. W przedsiębiorstwie SBB Stuttgart co kwartał wprowadza się osoby testujące, będące pracownikami firmy. Są to osoby, które podróżując środkami komunikacji firmy, stawiają się w pozycji klientów i oceniają system według określonych kryteriów. Uzyskana w ten sposób ocena jakości usług jest bardzo obiektywna.

Inaczej przedstawia się sytuacja u naszych południowych sąsiadów. Jak wiadomo Czechy słyną z bardzo dobrze rozwiniętej komunikacji kolejowej, w związku z czym świadomość dobrze wykonanej usługi jest tam wyjątkowo rozwinięta. W Czechach w stosunku do przewoźników stosuje się kary umowne.

W ramach regionalizacji kolei w Czechach, przetargi na poszczególne linie kolejowe organizowane są z bardzo surowymi wymaganiami, dzięki czemu organizator wie za co płaci. Przykładowo, w lutym br. w kraju libereckim ogłoszono przetarg na prowadzenie przewozów na liniach gdzie Czeskie Koleje zagroziły likwidacją ruchu ze względu na niską dotację. Operator musi sprostać wymaganiom jakości m.in:

– ruch spalinowymi zespołami trakcyjnymi powinien być prowadzony z wykorzystaniem maksymalnych prędkości szlakowych;

– pociąg musi być przystosowany do osób niepełnosprawnych itp.;

– wszyscy pracownicy mający kontakt z klientem, zobowiązani są schludnie wyglądać oraz posiadać odpowiedni, elegancki ubiór.

Za wszystkie przewinienia przewidziano stosowanie kar umownych. Np. przewoźnik ma przestrzegać punktualności w wysokości 91%. Ogłaszający przetarg określił następujące warunki: Minimum 91% pociągów na każdy kwadrans ma jeździć według rozkładu – jeśli ten wskaźnik nie zostanie osiągnięty z przyczyn zależnych od operatora będzie on musiał zapłacić karę 200 tys. koron czeskich za każdy punkt procentowy poniżej tego wskaźnika

Przyjrzyjmy się poniższemu przykładowi.

Pociąg relacji Wrocław – Kędzierzyn Koźle (odjazd ze stacji początkowej godz.11.40, przyjazd do stacji docelowej 13.57) według czeskich warunków przetargu miałby mierzoną punktualność co 15 minut, a więc 7 razy na obszarze Opolszczyzny. Załóżmy, że w Brzegu jest o 12.28 (+6′). W Opolu ma przyjazd 13.06 (+5′), a odjazd planowo 13.15. W Zdzieszowicach ma postój i odjeżdża (+4′) o 13.50 zaś do Kędzierzyna Koźla przyjeżdża o 14.00 (+3′). Według zaproponowanych przez PKP PR i przyjętych przez samorząd województwa opolskiego warunków pociąg ten ma 100% punktualność. Według warunków czeskiego przetargu jego punktualność wynosi 57%, czyli znacznie poniżej tolerowanej wartości. Utrzymując ten wskaźnik przewoźnik musiałby zapłacić karę w wysokości 10,2% rocznej dotacji!

To jest tylko jedna z proponowanych kar, które przewidział samorząd Liberca dla
przewoźników. Poniżej inne przykłady:

1) Niedotrzymanie któregokolwiek z wyżej wymienionych warunków dotyczących jakości usług: 50 tys. koron czeskich za każdy dzień usług o zaniżonym standardzie. Przykładowo, gdyby autobus szynowy doznał awarii i został na trasę wysłany tabor zastępczy niespełniający parametrów pojazdu, jest od razu naliczana kara w wysokości 6,2 tys. zł za każdy dzień obsługi tym taborem.

2) Temperatura wnętrza pojazdu musi być na poziomie regulacji sporządzonych przez operatora: każde wykryte uchybienie w tym względzie: 10 tys. koron czeskich kary.

3) 100 tys. koron kary za niesprawność drzwi lub za niemożność zamknięcia otwartego okna w pociągu.

Zastosowania podobnych kar w ramach umowy z PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. (monopolista na rynku) znacząco poprawiłoby pozycję negocjacyjną organizatora przewozów, a naliczane kary wpłynęły by znacząco na obniżenie wykazywanego przez przewoźnika deficytu.

Proponowana w referacie metoda koncentruje się na stworzeniu kryteriów oceny przewozów przed ich wykonaniem, a nie jak obecnie po ich realizacji. Kontrola realizacji umowy na etapie rozliczeń przygotowanych przez przewoźnika 5 miesięcy po jej zrealizowaniu, jak obecnie ma to miejsce, nie daje bowiem żadnych szans na weryfikację danych przedstawionych przez przewoźnika. Postulować należy stworzenie mechanizmów bieżącego rozliczania umowy i jej kontroli, które odbiorą przewoźnikowi jego najpotężniejsze narzędzie – sposoby rozliczania przewozów w sposób maksymalnie skomplikowany i możliwie nieweryfikowalny przy faktycznym braku kontroli przewozów.

Przypisy

1. De facto na przestrzeni lat następuje wzrost kosztów dostępu do infrastruktury. Ofiarą tej sytuacji są KM , które w 2006 r. ponoszą wyższe o blisko 50% koszty dostępu do torów PLK, przy równoczesnym wydłużeniu się czasów jazdy na połowie obsługiwanych linii.

2. Z roku na rok wydłużeniu w czasie ulegają modernizacje linii zaliczonych do europejskiej sieci TEN. Odcinek Warszawa Wschodnia-Siedlce (88km) był modernizowany 6 lat, Wrocław – Opole Zachodnie (80 km) od 2000 r. do 2007 lub 2008 r., co oznacza wydłużenie do 7-8 lat, przy pełnej dostępności środków europejskich na realizację zadania.

3. Pomoc uzyskana przez PKP PR obejmowała dotacje od samorządów w wysokości ponad 450 mln zł, refundację ulg ustawowych w kwocie ok. 260 mln zł, zakupy taboru wydzierżawionego przez samorządy PKP PR za ok. 200 mln zł, przychody za dzierżawę taboru KM – ok. 40 mln zł, wykup ulg handlowych za ponad 100 mln zł.

4. Przy założeniu braku dalszych zawieszeń połączeń realizowanych przez PKP PR.

5. Obecnie zgodnie z zapisami umów z PKP PR samorządy finansują pociągi, które są odwołane.