Autostradowy stan wojenny – opinia prawna

Przedmiotem opinii prawnej jest projekt ustawy o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia
03.07.2002 r. Opinia przygotowana została na zlecenie Instytutu Polityki
Przestrzennej i Transportowej oraz Koalicji na rzecz sprawiedliwych cen w transporcie.

Opinia prawna zmierza do oceny stopnia zgodności oraz wykazania istnienia
ewentualnej sprzeczności projektu ustawy z prawem polskim oraz niedoskonałości
techniki legislacyjnej stosowanej przy tworzeniu projektu ustawy.

Projekt ustawy upoważnia na zasadzie wyłączności do złożenia wniosku o wydanie
decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi Zarząd Dróg Krajowych S.A. czyli
nieistniejącą osobę prawną. Budzi wątpliwości okoliczność, czy wniosek o 
ustalenie lokalizacji drogi powinna składać spółka prawa handlowego, jak również
charakter własnościowy danej spółki(publiczna czy publiczno-prywatna).

Błędem legislacyjnym jest zapis art. 3 ust. 2 projektu. Skoro zgodnie z 
art.35 paragraf 3 wszystkie sprawy kończone decyzją administracyjną powinny być
rozstrzygane w ciągu miesiąca do dnia złożenia wniosku, to dlaczego sprawy
ustalenia lokalizacji dróg krajowych mają być rozstrzygane w ciągu trzech
miesięcy? Należy dodać, ze przekroczenie tego terminu nie podlega żadnej
sankcji.

Należy zakwestionować art.4 ust.1 projektu ustawy. Obowiązkiem uzyskania
opinii spoczywa zawsze na organie administracji publicznej w toku postępowania,
a nie na wnioskodawcy.

Niedopuszczalny z uwagi na art.64 ust.2 Konstytucji i art.64 ust.1 Konstytucji
jest zapis art.5 ust.6 projektu. Zawiadomienie nie może być podstawą wyłączenia
rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela i nie może przesądzać o 
wyniku postępowania administracyjnego, którego jest elementem.

Sprzeczny z art.64 Konstytucji jest również art.5 ust.7 projektu, gdyż sankcja
ad solemnitatem dla czynności prawnej nie znajduje uzasadnienia w charakterze i 
mocy prawnej czynności, którą jest zawiadomienie nie będące nawet aktem
administracyjnym.

Nieuzasadnione i sprzeczne z art.49 k.p.a. jest różnicowanie pozycji stron
postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w zakresie sposobu doręczania im
decyzji. W konsekwencji art.7 ust.2 projektu jest wadliwy.

Art.8 projektu jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. wskutek określenia
szerszego zakresu przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru
natychmiastowej wykonalności. Art.8 projektu jest również sprzeczny z art.16
paragraf 1 k.p.a., gdyż zamyka stronie drogę do odwołania od decyzji w przypadku
istnienia interesu gospodarczego.

Art.9 ust.2 i art.30 ust.2 projektu są sprzeczne z art.35 paragraf 3 k.p.a. w 
części dotyczącej terminu rozpatrzenia odwołania oraz stanowi absolutny
ewenement nie spotykany w prawie polskim w części nakładającej na niezawisły sąd
termin do rozpatrzenia sprawy.

Art.5 ust.2 projektu jest sprzeczny z art. 106 paragraf 3 k.p.a. wskutek
wyznaczenia miesięcznego, a w konsekwencji niezgodnego z terminem wskazanym w 
art.106 paragraf 3 k.p.a. terminu do dokonania uzgodnień.

Art.30 ust.1 projektu jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. poprzez
wprowadzenie nowych przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej
wykonalności w szczególności w części dotyczącej źródła pochodzenia środków
finansowych przeznaczonych na przyszła inwestycję. W konsekwencji art.30 ust.1
projektu prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której uzasadnieniem zgodności z 
prawem inwestycji oraz wyłączeniem możliwości kontroli jej legalności jest
dysponowanie przez inwestora środkami na jej realizację.

Art.11 projektu ustawy jest sprzeczny z art.11 ustawy-Prawo ochrony
środowiska, który przewiduje sankcję nieważności dla decyzji administracyjnych
sprzecznych z przepisami z zakresu ochrony środowiska, a w konsekwencji
wyłączenie ich stosowania jest wykluczone i bezskuteczne.

Art.13 projektu jest sprzeczny z art.34 k.c. Nawet jeżeli spółka będąca
wnioskodawcą o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady jest państwową
osobą prawną, czego projekt nie rozstrzyga, to nie może ona nabywać majątku na
rzecz Skarbu Państwa, a wyłącznie we własnym imieniu oraz na swoją rzecz, gdyż
jest podmiotem praw i obowiązków odrębnych od Skarbu Państwa.

Art.5 ust.4 ustawy jest sprzeczny z art.52 ust.1 ustawy-Prawo ochrony
środowiska, który określa zawartość merytoryczną raportu o ocenach oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji odmienne określenie zakresu
raportu w załączniku do ustawy pozostaje w sprzeczności nie tylko z wiążącymi
organ administracji publicznej obowiązkami statuowanymi w art.52 ust.1 Prawa
ochrony środowiska, ale również z zasadami właściwej techniki prawodawczej.

Art.33 ust.1 projektu ustawy pozostaje w sprzeczności z art.156 paragraf 1
k.p.a. Należy wskazać, ze interes publiczny oraz interes społeczny oraz zasada
praworządności statuowana w art.2 Konstytucji RP wymaga, aby rażąco wadliwe
decyzje administracyjne były eliminowane z obrotu prawnego. Niemożność
stwierdzenia nieważności decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych grozi
powstawaniem nielegalnych inwestycji nawet wówczas, gdy stwierdzenie nieważności
decyzji jest konieczne dla zapobięzenia popełnienia czynu zagrożonego karą, co
stanowi przesłankę określoną w art.156 paragraf 1 pkt 6 k.p.a.

Art.33 projektu rażąco narusza zasadę niezawisłości i niezależności
judykacyjnej sądów administracyjnych, a w szczególności art.22 ust.1 ustawy o 
Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Art.33 projektu narusza również art.16
paragraf 2 k.p.a. wskutek zamknięcia stronie postępowania drogi do zaskarżenia
sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W 
konsekwencji wyłączona zostanie kontrola legalności decyzji administracyjnych
wydawanych przez organy administracji publicznej, a skargi do sądu
administracyjnego staną się bezprzedmiotowe.

Art.44 ust.2 projektu jest wadliwy legislacyjnie, gdyż uzależnia stosowanie
przepisów prawa zawartych w ustawie nowej lub ustawie dotychczas obowiązującej
od wniosku strony postępowania, podczas gdy oczywistym jest fakt, że prawo
obowiązujące powinno mieć charakter lex certa, a wyłącznie uprawnionym do
rozstrzygnięcia w przedmiocie przepisów relewantnych w danej sprawie jest organ
administracji publicznej stosujący prawo.

Art.42 projektu jest sprzeczny z art. 11 projektu, który wyłącza stosowanie
i obowiązywanie art.54 ustawy-Prawo ochrony środowiska podlegającego
jednocześnie uchyleniu na podstawie art.42 projektu.

Art.17 ust.1 projektu jest sprzeczny z art.64 Konstytucji RP. Decyzja o 
niezwłocznym zajęciu nieruchomości przez inwestora nie może poprzedzać decyzji o 
wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej podstawę do przeniesienia prawa
własności na rzecz Skarbu Państwa, gdyż pozbawia dotychczasowego właściciela
prawa do dysponowania nieruchomością i rozporządzania nią bez odszkodowania.
Warunkiem przeniesienia posiadania na rzecz Skarbu Państwa powinna być
ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Zajęcie nieruchomości przez Skarb Państw
stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności i neguje jego
istotę, co stanowi przejaw niezgodności art.17 ust.1 projektu z art.64 ust.3
Konstytucji RP skutkujący koniecznością uchylenia niekonstytucyjnego przepisu
przez Trybunał Konstytucyjny.

Art.12 ust.1 projektu ustawy jest sprzeczny z art.96 ust.1 ustawy o 
gospodarce nieruchomościami. Projekt podziału nieruchomości następuje na
podstawie decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta po przeprowadzeniu
postępowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda nie jest
organem administracji publicznej uprawnionym do zatwierdzenia projektu podziału
nieruchomości. Postępowanie o ustalenie lokalizacji autostrady toczy się bez
udziału właścicieli nieruchomości objętych podziałem, a w konsekwencji nie może
być zakończone decyzją administracyjną orzekającą o sferze ich praw i 
obowiązków.

Art.16 ust.1 projektu ustawy pozostaje w sprzeczności z art.112 ust.4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Organem administarcji publicznej uprawnionym do
wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu jest starosta. Nieuzasadnione i 
błędne legislacyjnie jest dzielenie kompetencji do prowadzenia postępowania o 
wywłaszczenie nieruchomości między starostę i wojewodę, skoro oba organy
administracji publicznej wykonują zadania z zakresu administracji rządowej, a 
tryb postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne bez względu na
ich przeznaczenie pod konkretną inwestycję wynika z ustawy o gospodarce
nieruchomościami.

Art.15 ust.1 projektu ustawy jest sprzeczny z art.115 ust.2 ustawy o 
gospodarce nieruchomościami. Warunkiem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie
nieruchomości jest upływ dwumiesięcznego terminu od dnia zakończenia rokowań
między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, a na której rzecz
dokonywane jest wywłaszczenie, a właścicielem wywłaszczanej nieruchomości.
Projekt ustawy nie przewiduje oprowadzenia rokowań, lecz uzależnia bieg terminu
warunkującego wszczęcie postępowania o wywłaszczenie od doręczenia właścicielowi
oferty kupna nieruchomości. Oczywistym jest fakt, że z dniem doręczenia oferty
rokowania mogą się rozpocząć.

Art.17 ust.2 projektu ustawy jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. oraz
art.64 Konstytucji RP. Konieczność wykazania prawa do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane nie może uzasadniać nadaniu decyzji o zajęciu
nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe rygoru natychmiastowej
wykonalności, gdyż art.108 paragraf 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog
przesłanek nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności,
a pozbawienie właściciela nieruchomości prawa do odwołania do organu
administracji publicznej II insytancji przed wykonaniem decyzji o zajęciu
nieruchomości stanowi naruszenie art.16 paragraf 1 k.p.a. oraz art.64 ust.3
Konstytucji RP, gdyż skutkuje zanegowaniem istoty prawa własności.

Decyzja o zajęciu nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy nie jest
tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu
art.32 ust.4 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, gdyż nie przenosi prawa do
nieruchomości na rzecz skarbu Państwa. Dopiero ostateczna decyzja o 
wywłaszczeniu nieruchomości może stanowić tytuł prawny do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji decyzja o zajęciu nieruchomości
przeznaczonej pod pas drogowy nie jest wystarczająca dla wykazania przez
inwestora prawa do dysponowania nieruchomością i nie umożliwia wydania
pozwolenia na budowę drogi.

Projekt ustawy jest sprzeczny zarówno z Konstytucją RP, jak również
ustawą-prawo ochrony środowiska, ustawą-Prawo budowlane, ustawa o gospodarce
nieruchomościami, kodeksem postępowania administracyjnego oraz fundamentalnymi
zasadami techniki prawodawczej. W konsekwencji powinien zostać odrzucony przez
Sejm w pierwszym czytaniu, gdyż neguje podstawowe prawa i wolności obywatelskie,
a jednocześnie wskutek braku precyzji i posługiwaniu się w wielu miejscach
superfluum ustawowym wprowadza chaos do polskiego prawodawstwa i w sposób
nieuzasadniony różnicuje procedury administracyjne według kryterium przedmiotu
inwestycji budowlanej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa w 
szczególności wówczas, gdy prawa stron postępowania podporządkowuje się
przesądzonej a priori konieczności realizacji inwestycji bez względu na jej
legalność.