Propozycje zmian w ustawie Prawo Lotnicze

Do: Sejmowa podkomisja nadzwyczajna
do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy
o zmianie ustawy Prawo Lotnicze
(druk sejmowy 2113)

Wniosek

w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo Lotnicze
(druk sejmowy 2113)

Szanowni Państwo,

Stowarzyszenie Zielone Mazowsze, organizacja pożytku publicznego, działając w ważnym interesie
społecznym zwraca się do Państwa z uprzejmą prośbą o uwzględnienie w pracach komisji
postulatów zawartych w dalszej części niniejszego wniosku.

W pierwszej kolejności pragniemy podkreślić, iż z dużym niepokojem przyjmujemy do wiadomości
fakt zaproszenia do konsultacji społecznych rządowego projektu ustawy jedynie podmiotów
związanych z działalnością lotniczą, tak jakby wprowadzane zmiany miały wpływ jedynie na
funkcjonowanie tych podmiotów. Chociaż cywilny transport i ruch lotniczy oddziałuje bardzo silnie
na środowisko, jednak w konsultacjach nie wzięło udziału ani Ministerstwo Środowiska, ani
przedstawiciele samorządów, na których terenach znajdują się największe lotniska, ani żadna
organizacja ekologiczna. Niestety skutki tego podejścia widać w niektórych proponowanych
zmianach, w uzasadnieniach do których pojawia się charakterystyczne stwierdzenie, że „takie
jest oczekiwanie środowiska lotniczego”, w szczególności na przykład lotnictwa ogólnego. Rozumiemy,
że głównym celem nowelizacji ustawy Prawo Lotnicze jest doprowadzenie do jej
zgodności z regulacjami Wspólnoty Europejskiej oraz promowanie rozwoju infrastruktury lotniskowej
i transportu lotniczego. Przestrzegamy jednak przed podejściem do problemu jedynie od
strony interesu lobby lotniczego. Skutki społeczne takiego podejścia mogą być podobne do
tych, jakie przyniosłaby na przykład nowelizacja Kodeksu Drogowego likwidująca przejścia dla
pieszych, jako niekorzystne dla płynności ruchu drogowego.

Jako organizacja ekologiczna apelujemy o kształtowanie prawa w duchu konstytucyjnej zasady
zrównoważonego rozwoju, a więc o wzięcie pod uwagę rozległych skutków nowego brzmienia
ustawy Prawo Lotnicze. Nie chcemy ingerować w większość proponowanych do niej zmian.
Uważamy je za konieczne i idące w dobrym kierunku. Nasze uwagi ograniczamy do minimum,
w miejscach gdzie ruch lotniczy i generowane przez niego problemy najbardziej oddziałują na
środowisko oraz ludzi, czyli do regulacji związanych z ruchem lotniczym w pobliżu miejsc, w
których statki powietrzne wykonują starty i lądowania. Poniżej zamieszczamy listę postulowanych
przez nas zmian zarówno w odniesieniu do propozycji projektu rządowego, jak i w odniesieniu
do pozostałych przepisów Prawa Lotniczego oraz odpowiednich przepisów wykonawczych.
Bardzo liczymy na Państwa przychylność i zaakceptowanie naszych propozycji w podanym
lub zbliżonym brzmieniu.

Propozycje zmian

do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo Lotnicze zgłaszane przez Stowarzyszenie Zielone Mazowsze

Proponowana zmiana nr 1 :

W proponowanej w rządowym projekcie zmianie nr 22) , dotyczącej art 54, proponujemy nadanie
ust. 4 brzmienia:

„4. Z lotnisk użytku wyłącznego dopuszcza się wykonywanie lotów niehandlowych.”

Uzasadnienie:

Zmiana nr 22) proponowana w rządowym projekcie, dopuszczając w ust 4, punkt 2) wykonywanie
lotów handlowych z lotnisk użytku wyłącznego, prowadzi do zatarcia różnicy między lotniskiem
użytku publicznego, którego domeną są loty handlowe, a lotniskiem użytku wyłącznego.
Takie rozwiązanie jest przeciwieństwem obecnie obowiązujących przepisów, które takie silne
zróżnicowanie nakładają, dopuszczając do wykonywania z lotnisk użytku wyłącznego jedynie
lotów niehandlowych.

Obowiązujące obecnie rozwiązanie sprzyja podniesieniu standardów oraz bezpieczeństwa wykonywanych
usług lotniczych a także ma na celu ujednolicenie sposobu dostępności infrastruktury
lotniskowej dla wszystkich jej potencjalnych użytkowników. Lotnisko użytku publicznego, z
którego odbywają się loty handlowe, spełnia najwyższe standardy jakości, w szczególności odnośnie
bezpieczeństwa, także w stosunku do tych 20 pasażerów na pokładzie statku powietrznego,
którzy wymienieni są w ust. 4, pkt 2) w rządowym projekcie zmiany art. 54. Lotnisko takie
jest też dostępne na równych prawach dla wszystkich użytkowników, a tabela opłat lotniskowych
dla wykonywanych tam operacji i prowadzonych tam usług podlega zatwierdzeniu przez
Prezesa Urzędu Lotnictwa cywilnego. Wymaganie stawiane lotniskom użytku wyłącznego są
inne, a ich dostępność oraz pobierane na nich opłaty zależą jedynie od decyzji zarządzającego
lotniskiem.

Proponowane w rządowym projekcie, dopuszczenie do wykonywania z lotnisk użytku wyłącznego
lotów handlowych spowoduje wprowadzenie dysproporcji między lotniskami użytku publicznego
oraz lotniskami użytku wyłącznego, które, choć będą obsługiwać ten sam typ ruchu lotniczego
i świadczyć te same usługi, podlegać będą zupełnie innym normom. Doprowadzi to, m.
in., do nieuzasadnionego zmniejszenia konkurencyjności lotnisk użytku publicznego w stosunku
do lotnisk użytku wyłącznego.

Co więcej, zmiana proponowana w rządowym projekcie jest także całkowicie niepotrzebna,
gdyż w art. 54, ust. 6 ustawodawca i tak przewiduje możliwość wykonywania lotów handlowych
z lotniska użytku wyłącznego, jeśli takie lotnisko, spełniając określone kryteria, zostanie, decyzją
Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, otwarte dla użytku publicznego w zakresie określonych
rodzajów lotów i usług. W takim jednak przypadku lotnisko użytku wyłącznego będzie podlegać
w przybliżeniu takim samym regulacjom jak odpowiednie lotnisko użytku publicznego. Dodatkowo,
na mocy przepisów proponowanych w rządowym projekcie w art. 54, ust. 7 oraz art.
59, ust. 3, minister właściwy do spraw transportu będzie miał możliwość określenia w drodze
rozporządzenia warunków na jakich odbywać się będą mogły określone rodzaje lotów wykonywane
z lotnisk użytku wyłącznego dopuszczonych do użytku publicznego, a Prezes Urzędu Lotnictwa
Cywilnego będzie miał możliwość zatwierdzenia odpowiedniej tabeli opłat za świadczone
usługi w celu ujednolicenia zasad dostępu do nich wszystkim użytkownikom.

Wszystko to przemawia za zasadnością wykreślenia punktu 2) z art. 54, ust. 4, dającego możliwość
wykonywania lotów handlowych z lotniska użytku wyłącznego, jeśli nie zostanie ono oddane
do użytku publicznego w odniesieniu do określonego typu lotów. W takim przypadku należałoby
także w pkt. 3) art. 54, ust. 4 dopisać przymiotnik „(lokalnych) niehandlowych”. Jednak
proponowana przez nas zmiana zredukuje niepotrzebną objętość tego zapisu, gdyż lot lokalny
niehandlowy należy oczywiście do szerszej kategorii lotów niehandlowych.

Uwaga do zmiany nr 22) proponowanej w rządowym projekcie :

Absolutnie nie należy dopuszczać do rozszerzania katalogu lotów możliwych do wykonywania z
lotnisk użytku wyłącznego, co postuluje środowisko lotnictwa ogólnego. Zmiany takie praktycznie
zatarłyby różnice określające charakter działalności jaka może być prowadzona na obu typach
lotnisk w odniesieniu do określonych rodzajów lotów, przy równoczesnym istotnym zróżnicowaniu
wymagań im stawianych na przykład odnośnie bezpieczeństwa, kontroli czy opłat lotniskowych.
Spowodowałoby to istotne zaburzenie równowagi jeśli chodzi o konkurencyjność obu
typów lotnisk.

Proponowana zmiana nr 2:

W proponowanej w rządowym projekcie zmianie nr 22) , dotyczącej art 54, w ust. 6 proponujemy
zastąpić sformułowanie „ (…) gminy, na których terytorium jest położone lotnisko” przez
„ (…) gminy, na których terytorium jest położone lotnisko oraz, w przypadku gdy, na
mocy rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw środowiska w
związku z art 176, ust 1. ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz.
902 z późn. zm.), w stosunku do lotniska istnieje obowiązek ciągłych pomiarów poziomów
substancji lub energii w środowisku, gminy, do których terytorium odnosi się mapa
akustyczna sporządzona przez zarządzającego lotniskiem w związku z art. 175, ust 6.
ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.)”.

Uzasadnienie:

Decyzja o otwarciu lotniska użytku wyłącznego do użytku publicznego pociąga za sobą znaczne
zwiększenie uciążliwości dla mieszkańców terenów wokół tego lotniska. Przy tym skala tej
uciążliwości nie musi wcale zmniejszać się wraz z odległością od pasów startowych. Przeciwnie,
często mieszkańcy terenu sąsiadującego z lotniskiem odczuwają znacznie mniejsze uciążliwości
niż zamieszkali w dalszej odległości, ale za to na trasie dolotowej lub odlotowej od lotniska.
Proponowana zmiana ma na celu rozszerzenie katalogu jednostek samorządu terytorialnego
uprawionych do opiniowania decyzji o otwarciu lotniska użytku wyłącznego do użytku publicznego
o inne gminy, w których również odczuwa się, i to często w większym stopniu, uciążliwość
ruchu lotniczego. Zapewni to skuteczniejszą ochronę warunków życia mieszkańców gmin
leżących w zasięgu faktycznego oddziaływania lotniska. Co istotne, proponowana przez nas
zmiana, będzie miała znaczenie tylko dla dużych lotnisk (powyżej 50 000 operacji lotniczych w
roku lub powyżej 10 000 operacji lotniczych w roku, w przypadku lotnisk położonych w obszarze
aglomeracji miejskiej), czyli w przypadkach gdy ich funkcjonowanie rzeczywiście pociąga za
sobą istotne skutki dla środowiska, zdrowia i życia ludzi – tylko dla takich lotnisk istnieje obowiązek
opracowania mapy akustycznej dla terenów położonych wokół nich, o której mowa w przywoływanym
art. 175 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Proponowana zmiana nr 3:

W art 69, ust 3, po punkcie 3, proponujemy dodać punkt 3a w brzmieniu:
„3a) dopuszczalne odchylenie od wzorcowych trajektorii lotów wykorzystywanych w
trakcie startów oraz podejść do lądowania w przestrzeni kontrolowanej lotniska;”

Uzasadnienie:

Proponowana zmiana ma na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa wykonywania lotów w
pobliżu lotnisk, poprzez jasne określenie szerokości korytarzy powietrznych jakie mogą być wykorzystywane
podczas startów i lądowań. Rozwiązanie to powinno mobilizować dowódców statków
powietrznych do ścisłego ich przestrzegania, szczególnie w odniesieniu do lotów z widocznością
(VFR). Pozwoli także uniknąć całkowitej dowolności interpretacji przepisów ruchu lotniczego
zawartych w instrukcjach operacyjnych lotnisk, jaka obecnie ma miejsce w przypadku
niektórych lotnisk dla tego typu lotów, gdzie na przykład określenie „wzdłuż zachodniego brzegu
rzeki” może być, i często jest, interpretowane jako przelot w dość dowolnej odległości od
tego brzegu, jeśli tylko odbywa się zgodnie z kierunkiem przez niego zdefiniowanym.

Proponowana zmiana nr 4:

Art. 69, ust. 4 proponujemy nadać brzmienie:
„Instrukcja operacyjna lotniska podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu po uzgodnieniu
z instytucjami zapewniającymi służby ruchu lotniczego oraz, w przypadku lotnisk,
w stosunku do których, na mocy rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego
do spraw środowiska w związku z art 176, ust 1. ustawy Prawo Ochrony Środowiska
(Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 z późn. zm.), istnieje obowiązek ciągłych pomiarów poziomów
substancji lub energii w środowisku, po zaopiniowaniu jej, w części określającej
trasy dolotowe oraz odlotowe od lotniska, przez gminy, do których terytoriów odnosi się
mapa akustyczna sporządzona przez zarządzającego lotniskiem w związku z art. 175, ust
6. ustawy Prawo Ochrony Środowiska.”

Uzasadnienie:

Proponowana zmiana ma na celu wprowadzenie jakkolwiek małej, ale jednak pewnej możliwości
kontroli ustalanych przez zarządzających lotniskami tras dolotowych oraz odlotowych od lotnisk
przez jednostki samorządu terytorialnego, nad których terenami odbywa się najbardziej
uciążliwy dla mieszkańców ruch lotniczy na niskich pułapach. W obecnym stanie prawnym,
mają miejsce sytuacje, w których władze samorządowe nie mają żadnego wpływu, a często nawet
żadnej wiedzy odnośnie tras pokonywanych przez statki powietrzne podczas podchodzeń
do lądowania i startów.

Przykładem może być tu sytuacja jaka zaistniała w związku z funkcjonowaniem lotniska Warszawa-
Babice. W roku 2001 w wyniku konsultacji, w których udział brali zarządzający tym lotniskiem,
władze samorządowe oraz organizacje społeczne, określono optymalny przebieg kręgu
nadlotniskowego dla lotniska Warszawa-Babice. Należy podkreślić, że w ówczesnej sytuacji
prawnej proces ten był wynikiem tylko i wyłącznie dobrej woli ze strony zarządzającego lotniskiem,
który ze zrozumieniem podszedł to protestów społecznych wywołanych funkcjonowaniem
lotniska w tamtym okresie i poważnie potraktował konieczność rozwiązania problemu za
pomocą dialogu. Przez kilka następnych lat sytuacja wydawała się być uporządkowaną. Niestety
w roku 2006 zarządzający lotniskiem zmienił trasę kręgu nadlotniskowego (co odbyło się
oczywiście zgodnie z wykładnią prawa), ale o zmianie tej nie poinformował odpowiednich jednostek
samorządowych oraz Inspektora Ochrony Środowiska. W efekcie, obecnie obowiązująca
trasa kręgu nadlotniskowego generuje znacznie większa uciążliwość dla mieszkańców otaczających
lotnisko gmin, powodując kolejne, niepotrzebne protesty społeczne. Przebiega też
nad środkiem rezerwatu, w którym obowiązuje ustawowy zakaz zakłócania ciszy.

Proponowana zmiana niewątpliwie umożliwi uniknięcie podobnych, niepożądanych społecznie,
sytuacji w przyszłości, a z drugiej strony, jak pokazuje przykład konsensusu osiągniętego w
2001 roku, nie powinna hamować rozwoju infrastruktury lotniskowej, nawet w przypadkach tak
spornych jak lotnisko Warszawa-Babice. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowana
przez nas zmiana, tak jak w przypadku zmiany nr 1, będzie miała znaczenie tylko dla dużych
lotnisk (powyżej 50 000 operacji lotniczych w roku lub powyżej 10 000 operacji lotniczych w
roku, w przypadku gdy lotnisko położone jest w obszarze aglomeracji miejskiej), czyli w przypadkach
gdy funkcjonowanie lotniska rzeczywiście pociąga za sobą istotne skutki dla środowiska,
zdrowia i życia ludzi – tylko w stosunku do takich lotnisk istnieje obowiązek opracowania
mapy akustycznej dla terenów położonych wokół nich. o której mowa w przywoływanym art.
175 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Proponowane zmiany nr 5 oraz 6:

W art. 93, po wprowadzaniu zmiany nr 45) , wg rządowego projektu, po ust. 8, proponujemy
dodać ust. 9 w brzmieniu:

„9. Przepisy ust. 1-8 nie naruszają przepisów art. 59, ust 1 oraz art. 60, odnośnie konieczności
wpisania lotniska wojskowego lub lotniska służb porządku publicznego do rejestru
lotnisk cywilnych, jeśli ma być ono wykorzystywane przez lotnictwo cywilne.”

W art. 93a, po wprowadzaniu zmiany nr 46) , wg rządowego projektu, po ust. 3, proponujemy
dodać ust. 4 w brzmieniu:

„4. Przepisy ust. 1-3 nie naruszają przepisów art. 59, ust 1 oraz art. 60, odnośnie konieczności
wpisania lotniska wojskowego lub lotniska służb porządku publicznego do rejestru
lotnisk cywilnych, jeśli ma być ono wykorzystywane przez lotnictwo cywilne.”

Uzasadnienie:

Oczywistym jest, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu możliwość wykonywania lotów z
miejsc innych niż lotniska jest (i) w przypadku lądowisk, o których mowa jest w art. 93, dopuszczenie
do eksploatacji na cele lotnicze mniejszych obiektów, przystosowanych do tego typu
działalności, w przypadkach gdy w danym terenie dotychczasowa działalność lotnicza nie doprowadziła
do założenia lotniska oraz, (ii) w przypadku „terenów przygodnych”, o których
mowa jest w art. 93a, umożliwienie wykonania bezpiecznego lądowania a później startu, w sytuacjach
wyższej konieczności. Jednocześnie, obok lotnisk, lądowisk oraz „terenów przygodnych”,
wykorzystywanych przez lotnictwo cywilne, funkcjonują lotniska służb porządku publicznego
oraz lotniska wojskowe. Obiekty te mogę być wykorzystywane dla celów lotnictwa cywilnego,
po spełnieniu odpowiednich wymagań oraz wpisaniu do rejestru lotnisk cywilnych, prowadzonego
przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z przepisami art. 60.

Wydawać by się mogło, że przepisy te są jasne i ich interpretacja jednoznaczna, tzn. zgodna z
literalnym brzmieniem art 60. ust 3. :”Jeżeli lotnisko, o którym mowa w ust. 1 ma być wykorzystywane
także przez lotnictwo cywilne, wówczas wpisuje się je do rejestru lotnisk cywilnych.”
oraz art. 59, ust. 1 : „Eksploatację lotniska można rozpocząć po wpisaniu do rejestru lotnisk.”
Zapisy te jednoznacznie informują, że lotnisko służb porządku publicznego oraz lotnisko wojskowe
nie może być wykorzystywane przez lotnictwo cywilne jeśli lotnisko to nie jest wpisane
do rejestru lotnisk cywilnych.

Niestety nawet w chwili obecnej, dopuszczenie startów i lądowań w miejscach innych niż lotniska,
zgodnie z art. 93, jest przyczyną nadużyć na wielka skalę, prowadzących do wykorzystywania
lotnisk wojskowych oraz służb porządku publicznego dla celów lotnictwa cywilnego bez
wpisania ich do rejestru lotnisk cywilnych. Za nadużycia te odpowiedzialny jest obecnie Prezes
Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Będąc całkowicie świadomym tej sytuacji, zezwala i certyfikuje on
cywilną działalność lotniczą na przykład na lotnisku Warszawa-Babice, które, będąc lotniskiem
służb porządku publicznego, nie jest wpisane do rejestru lotnisk cywilnych, a więc, zgodnie z
art. 60, ust. 3 oraz art. 59, ust 1., nie powinno być w ogóle wykorzystywane dla celów lotnictwa
cywilnego. Takie działanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nosi znamiona nadużycia
kompetencji i powinno być przedmiotem zainteresowania organów ścigania, tak jak działania
urzędników ULC zatrzymanych ostatnio przez Centralne Biuro Antykorupcyjne.

W każdym razie, podkreślić należy, że jeżeli taka praktyka (wykorzystywanie przez lotnictwo cywilne
obiektów spoza rejestru lotnisk cywilnych, na zasadzie wykonywania startów i lądowań w
innym miejscu dopuszczonym do tego typu operacji w związku z art. 93) miałaby nadal trwać,
to całkowicie niepotrzebne są zapisy art. 60, określające w jakim przypadku lotnisko wojskowe
lub służb porządku publicznego może być wykorzystywane przez lotnictwo cywilne. Wskazane
jest zatem podjęcie przez Ustawodawcę jasnej decyzji czy, pozostawiając zapisy art. 60, chce
kontroli nad użytkowaniem lotnisk wojskowych i lotnisk służb porządku publicznego dla celów
lotnictwa cywilnego – w takim przypadku, dzięki proponowanym przez nas zmianom w art 93
oraz 93a, w sposób ostateczny wyeliminowana zostanie możliwość omijania tego przepisu prowadząca
do nadużyć na ogromną skalę – czy tez, zgadzając się na te nadużycia, takiej kontroli
nie chce – w takim przypadku lepszym rozwiązaniem od tworzenia fikcyjnej regulacji w art. 60,
która, jak pokazuje dzisiejsza praktyka, będzie po prostu omijana na zasadzie zapisów art 93
lub 93a, wydaje się być uchylenie art. 60 w całości.

Uwaga do zmian 45) i 46) proponowanych w rządowym projekcie :

Wysoce niewskazane jest dopuszczenie do rozszerzania katalogu lotów możliwych do wykonywania
z lądowisk oraz „terenów przygodnych”, co postuluje środowisko lotnictwa ogólnego.
Zmiany takie prowadziłyby do zatarcia celowo wprowadzonych różnic między lotniskami, lądowiskami
oraz „terenami przygodnymi”. W efekcie zróżnicowania te stałyby się fikcją.

Proponowana zmiana nr 7 :

W rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 października 2003 r. (Dz. U. nr 183 poz.
1793), w sprawie zakazów i ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące, zmienionego rozporządzeniem
Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 11 kwietnia 2006 r (Dz. U. nr 73 poz. 513) proponujemy nadać par. 3, ust. 2, pkt. 9 brzmienie:

„9) innych lotów wykonywanych w uzasadnionych przypadkach za zgodą Prezesa Urzędu
Lotnictwa Cywilnego, po zaopiniowaniu przez ministra właściwego do spraw transportu.”

Uzasadnienie:

Jak pokazuje opis zamieszczony w uzasadnieniu do zmian nr 5 oraz 6, Urząd Lotnictwa Cywilnego
oraz jego Prezes niekiedy mają kłopoty z właściwą interpretacją przepisów prawa. Proponowana
zmiana ma na celu zniesienie absolutnej uznaniowości i całkowitego braku kontroli nad
decyzjami podejmowanymi przez ten urząd w odniesieniu do przepisów wydawanych przez
właściwego ministra, w szczególności nad decyzjami urzędu, które faktycznie prowadzą do
zmiany decyzji tego ministra.