Polskie prawo środowiskowe niezgodne z europejskim
Po wnikliwym przeanalizowaniu zapisów nowej Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, złożyliśmy wniosek o zbadanie jej zgodności z Konwencją z Aarhus i prawodawstwem unijnym.
Naszym zdaniem bowiem ustawa ta narusza prawo unijne.
Wniosek
Do:
– Ministra Środowiska
– Komisji Ochrony Środowiska Sejmu RP
– Komisji Ochrony Środowiska Senatu RP
Dotyczy nowej ustawy z dnia 3 X 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz.1227),
dalej zwana Ustawą.
Wniosek o zbadanie zgodności Ustawy z Konwencją z Aarhus i prawodawstwem unijnym (w szczególności dyrektywą dyrektywą 2001/42/WE i 85/337/EWG, ze zm.)
W załączonej do wniosku analizie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że nowa Ustawa wykazuje istotne rozbieżności z prawodawstwem unijnym oraz Konwencją z Aarhus (dalej zwanej Konwencją), przy czym ograniczono się do analizy poniższych, najbardziej drastycznych rozbieżności:
– Art. 44 Ustawy dopuszcza uczestnictwo organizacji ekologicznych w postępowaniach na prawach strony. Tymczasem, zgodnie z Konwencją, zainteresowane organizacje uważa się za posiadające status strony (interes nie tylko faktyczny ale i prawny w znaczeniu art. 28 i 29 KPA).
– Zasadnicze zastrzeżenia budzi kwestia orzekania o obowiązku przeprowadzenia procedury OOŚ (por. art. 63 Ustawy) dla inwestycji z drugiej grupy (o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 Ustawy). Wg art. 4.2 dyrektywy 85/337/EWG (ze zm.), w przypadku, gdy parametry takiej inwestycji przekraczają ustalony przepisami próg, pełna procedura OOŚ z udziałem społeczeństwa przeprowadzana jest obligatoryjnie. W Polsce takie progi parametrów inwestycji określono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.XI.2004r (Dz.U. nr 257, poz.2573 ze zm.). Dlatego też procedura OOŚ, w przypadku inwestycji przekraczającej ustalony próg, winna być z mocy prawa obligatoryjna, nie zaś uznaniowa.
– Uprawnienia organizacji ekologicznych do kwestionowania aktów naruszających prawo zawarte są w zamkniętym katalogu (art. 44 Ustawy). Katalog ten nie przewiduje możliwości udziału społecznego w procedurze uzgodnień, w tym złożenia zażalenia na postanowienie. Natomiast dyr. 85/337/EWG (ze zm.) i Konwencja zapewnia wszechstronny i skuteczny udział społeczny w procesie decyzyjnym (por. art 6 Konwencji), co należy rozumieć także jako prawo do udziału społecznego w procesie uzgodnień.
– Udział społeczny w SOOŚ (procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko) sprowadza się do składania wniosków i opiniowania dokumentów oraz finalnego informowania przez organ: czy i w jakim zakresie uwzględniono zgłoszone uwagi i zastrzeżenia społeczeństwa (por. art. 55 Ustawy). Tymczasem w świetle art. 9 ust. 3,4,5 Konwencji społeczeństwo powinno mieć również zagwarantowane prawo do ew. kwestionowania działań naruszających przepisy prawa w dziedzinie środowiska, w przypadku naruszenia uzasadnionego interesu lokalnej społeczności czy interesu publicznego.
– Ustawa (która reguluje, zaznaczmy, kwestie ochrony środowiska) nadaje nieuzasadniony priorytet budowie tras samochodowych, co przejawia się w odstąpieniu od konieczności zgodności takich inwestycji z obowiązującym planem miejscowym (por. art. 77 ust. 2 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 Ustawy).
Podkreślamy, że ani w Konwencji, ani w dyrektywie 2001/42/WE i 85/337/ EWG (ze zm.) nie znajdujemy takich przywilejów czy procedur
Ponadto, ze względu na obowiązującą specustawę drogową, pełna procedura OOŚ z udziałem społecznym przeprowadzana jest tylko jeden raz.
W związku z powyższymi argumentami, zbadanie zgodności Ustawy z Konwencją i prawodawstwem unijnym (w szczególności dyrektywą 2001/42/WE i 85/337/EWG, ze zm.) oraz sprawy dokonania pełnej transpozycji Konwencji i dyrektyw unijnych, jest według nas nader istotne.
Analiza niezgodności Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z Konwencją z Aarhus i prawodawstwem unijnym
1) Status strony w postępowaniu
Konwencja oraz dyrektywa 85/337/EWG (ze zm.) jednoznacznie wskazują na wymóg traktowania organizacji społecznych zainteresowanych ochroną środowiska jako posiadających interes nie tylko faktyczny ale też i prawny, co upoważnia, w świetle polskiego prawodawstwa (por. art. 28 kpa), do występowania w charakterze strony postępowania.
W związku z tym wnioskujemy o przyznanie organizacjom ekologicznym statusu strony w opracowaniach w zakresie planowania przestrzennego, strategii, polityk, planów, programów i projektów inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.
W wersji uzasadnienia z dnia 10 IV 2008 r. do Ustawy znajdujemy argumenty na rzecz przyznania statusu strony organizacjom. Z nieznanych przyczyn argumenty te wyeliminowano z późniejszej wersji uzasadnienia dla tej Ustawy.
2) Procedura OOŚ dla inwestycji z drugiej grupy
Zasadnicze zastrzeżenia budzi kwestia orzekania o obowiązku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) (por. art. 63 Ustawy) dla inwestycji z drugiej grupy (o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 Ustawy). Wg art. 4.2 dyrektywy 85/337/EWG (ze zm.), w przypadku gdy parametry takiej inwestycji przekraczają ustalony przepisami próg, pełna procedura OOŚ z udziałem społeczeństwa przeprowadzana jest obligatoryjnie.
W Polsce takie progi parametrów inwestycji określono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.XI.2004r (Dz.U. nr 257, poz.2573 ze zm.)
Dlatego też procedura OOŚ, w przypadku inwestycji przekraczającej ustalony próg, winna być z mocy prawa obligatoryjna, nie zaś uznaniowa.
Zaznaczmy, iż w uprzednio obowiązującej ustawie POŚ, nawet w przypadku odstąpienia od raportu OOŚ, niezbędne było wydanie decyzji środowiskowej wraz z uzgodnieniami dot. ochrony środowiska i zdrowia ludzi. A więc Ustawa, w tym zakresie, jeszcze bardziej odbiega od zapisów dyrektywy 85/337/EWG (ze zm.) niż uprzednio obowiązująca ustawa POŚ.
Dodatkowo należy nadmienić, iż Ustawa OOŚ nie gwarantuje udziału społecznego w rozstrzygnięciach organu dot. orzekania o obowiązku przeprowadzenia procedury OOŚ (por. art. 63 Ustawy) dla inwestycji z
Pozostawia to poza kontrolą społeczną bardzo dużą liczbę zezwoleń, które mają znaczenie dla lokalnej społeczności (hipermarkety, zabudowa stref ekologicznych miast, stacje nadawcze, benzynowe, parkingi itp.), a przez to staje się elementem korupcjogennym, ze względu na fakt, że bez społecznej kontroli pozostawia się w rękach urzędnika decyzję: czy utrudnić proces wydania zezwolenia (w przypadku konieczności przeprowadzenia procedury OOŚ) czy też go usprawnić (gdy wydane będzie postanowienie w trybie art. 63 ust. 2). Prosimy zważyć, że kryteria podane w art. 63 ust. 1 są bardzo ogólne, a przez to pozostawia się urzędnikowi wiele swobody w orzekaniu, czy będzie udział społeczny czy też nie.
Wobec powyższego, wnioskujemy o zbadanie czy w tym zakresie Ustawa jest prawidłowa oraz czy istotnie dokonuje pełnej transpozycji Konwencji i dyrektyw w zakresie uprawnienia do udziału społeczeństwa w inwestycjach z
3) Uzgodnienia
Uprawnienia organizacji ekologicznych do kwestionowania aktów naruszających prawo zawarte są w zamkniętym katalogu (art. 44 Ustawy). Katalog ten nie przewiduje możliwości udziału społecznego w procedurze uzgodnień, w tym złożenia zażalenia na postanowienie.
Natomiast dyr. 85/337/EWG (ze zm.) i Konwencja zapewniają wszechstronny i skuteczny udział społeczny w procesie decyzyjnym (por. art 6 Konwencji), co należy rozumieć także jako prawo do udziału społecznego w procesie uzgodnień.
Co więcej, zaobserwowaliśmy w Ustawie OOŚ istotną redukcję roli uzgodnień (redukcja uzgodnienia Inspekcji Sanitarnej do formy opinii, wyłączenie przepisów art. 106. KPA).
Uzgodnienia i opinie, o których mowa w art. 77 Ustawy mają zaś istotne znaczenie dla wydanej decyzji kończącej postępowanie z udziałem społecznym. Ponadto, ze względów merytorycznych (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) znajdują się one w zakresie zainteresowań organizacji ekologicznych ze względu na cele statutowe tych organizacji.
Zważywszy na zapewnienie przez dyr. 85/337/EWG i Konwencję wszechstronnego i skutecznego udziału społecznego w procesie decyzyjnym (por art 6 Konwencji) wnioskujemy więc o zbadanie, czy w tym zakresie Ustawa jest prawidłowa, czy istotnie dokonuje pełnej transpozycji Konwencji i dyrektyw w zakresie uprawnienia do udziału społecznego w uzgodnieniach dot. ochrony środowiska i zdrowia ludzi?
4) Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko
Udział społeczny w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (SOOŚ) sprowadza się do składania wniosków i opiniowania dokumentów oraz finalnego informowania przez organ, czy i w jakim zakresie uwzględniono zgłoszone uwagi i zastrzeżenia społeczeństwa (por. art. 55 Ustawy).
Tymczasem, w świetle art. 9 ust. 3, 4, 5 Konwencji, społeczeństwo powinno mieć również zagwarantowane prawo do ew. kwestionowania działań naruszających przepisy prawa w dziedzinie środowiska, w przypadku naruszenia uzasadnionego interesu lokalnej społeczności, czy interesu publicznego.
Plany zagospodarowania przestrzennego:
Udział społeczny w planach zagospodarowania przestrzennego (dalej: Planach) ma nawet większe znaczenie dla lokalnej społeczności niż udział w samych inwestycjach, bo wszelkie większe inwestycje wynikają właśnie z ustaleń Planu.
Zgodnie z Konwencją i dyrektywą 2001/42/WE plany powinny być przedmiotem skutecznych konsultacji społecznych, a zwłaszcza powinien być brany od uwagę głos lokalnej społeczności, do której dany Plan jest adresowany. Przesądza on bowiem o tym, jakie inwestycje powstaną w lokalnym środowisku i jakie środowisko odziedziczą przyszłe pokolenia oraz jakie walory środowiska przyrodniczego i w jakim stopniu zostaną zachowane dla tych przyszłych pokoleń.
Dziś niestety można powiedzieć o paraliżu udziału społeczeństwa w Planach, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PZP) odebrała możliwość odwołania od ustaleń Planu (dawniejsze prawo do złożenia tzw. zarzutu).
Skomplikowana procedura zaskarżania niezgodnych z interesem społecznym ustaleń Planu miejscowego znacznie utrudnia dochodzenie praw do środowiska na etapie sporządzania Planu.
W sytuacji pełnej kontroli władz gminy nad Planami, pozbawia to społeczność możliwości skutecznego dochodzenia praw.
W nowej Ustawie znikomo mało jest regulacji na temat udziału społeczeństwa w procedurach planistycznych. A przepis art. 54 ust. 3 wręcz jednoznacznie wskazuje, że Ustawodawca unika uregulowania specjalnego dla procedury rzeczywistych konsultacji społecznych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w procedurze sporządzania Planów, odsyłając do omawianej tak niedoskonałej ustawy PZP, o czym mowa wyżej.
Dzieje się tak, mimo że środowiska ekologiczne szeroko podnosiły problem ścisłego uregulowania w prawie ekologicznym możliwości udziału w Planach w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Prosimy dodatkowo zważyć, że istotnym elementem każdego Planu jest właśnie dokument ekologiczny (prognoza i opracowanie ekofizjograficzne). Stąd ranga udziału społeczeństwa w Planach w zakresie zagadnień ochrony środowiska powinna być szczególnie zaakcentowana w przepisach.
Co więcej, zgodnie z art. 6.2 dyrektywy 2001/42/WE, społeczeństwo ma odpowiednio wczesną realną możliwość, we właściwych ramach czasowych, wyrażenia swojej opinii.
W Ustawie nie znajdujemy takiej regulacji. W efekcie będziemy mieli konsultacje pozorne, robione w sytuacji dawno podjętych decyzji strategicznych co do lokalizacji i przebiegu dużych inwestycji, jak np. program budowy autostrad i tras ekspresowych.
Poza tym ograniczenie się w Ustawie do zapisu o co najmniej 21 dniowym terminie (por. art. 39 ust. 1 pkt 4 Ustawy) niedokładnie odpowiada powyższemu zapisowi dyrektywy o właściwych ramach czasowych. W przypadku dużych programów czy planów termin ten powinien ulec wyraźnemu wydłużeniu (jeśli społeczeństwo w odpowiedzialny sposób ma przeanalizować tomy dokumentacji i wyrazić konstruktywne wnioski), co winno być odpowiednio zapisane w Ustawie.
Poza tym, zgodnie z art. 10 dyrektywy 2001/42/WE, organ opracowujący dokument SOOŚ winien przedstawiać konkretny program monitorujący realizację tego dokumentu w zakresie wpływu na środowisko. Zapis podany w art. 55 ust. 3 pkt 5) Ustawy jest zbyt łagodny, nie obligujący w skuteczny sposób do wdrożenia monitoringu (jest tu tylko mowa o propozycjach).
Wnioskujemy więc o zbadanie czy w zakresie SOOŚ Ustawa jest prawidłowa oraz czy istotnie dokonuje pełnej transpozycji Konwencji i dyrektyw dot. SOOŚ.
5) Priorytet budowy tras samochodowych nad ochroną środowiska i planami miejscowymi
Ustawa (która reguluje, zaznaczmy, kwestie ochrony środowiska) nadaje nieuzasadniony priorytet budowie tras samochodowych, co przejawia się w odstąpieniu od konieczności zgodności takich inwestycji z obowiązującym planem miejscowym (por. art. 77 ust. 2 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 Ustawy).
Nadaje się szczególne przywileje budowie autostrad i tras ekspresowych, uznawanych za szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi, w sytuacji, gdy załączone (zał. 2) opracowania i raporty wykazują potrzebę równoważenia polityki transportowej Państwa.
Podkreślamy, że ani w Konwencji, ani w dyrektywie 2001/42/WE i 85/337/EWG (ze zm.) nie znajdujemy takich przywilejów czy procedur „usprawniających” wydawanie zezwoleń dla jakiejkolwiek inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.
Co więcej, art. 3.2 dyrektywy 2001/42/WE nakazuje przeprowadzić procedurę udziału społecznego w przypadku, gdy w planie przewidywane są inwestycje objęte zał. I i II dyrektywy 85/337/EWG (ze zm.).
Prawnie dozwolona sprzeczność inwestycji drogowych z planem przestrzennego zagospodarowania (por. art. 77 ust. 2 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 Ustawy):
Miejscowy plan, którego ustalenia mogą być łamane w świetle Ustawy (np. w przypadku lokalizacji niezaplanowanej trasy), jest efektem długotrwałej procedury, wielorakich uzgodnień, w tym uzgodnień w zakresie środowiska i zdrowia ludzi, specjalistycznych opracowań i ekspertyz (prognoza i opracowanie ekofizjograficzne), które nie uwzględniają tak znaczącej ingerencji w lokalne środowisko, jaką jest trasa o znaczeniu tranzytowym.
Cała więc konstrukcja planu, wypracowana dużym nakładem pracy, niemałych środków finansowych gminy, oraz z trudem (podkreślmy: z trudem) uzyskiwanych kompromisów, jest w jednym momencie niwelowana przez inwestycję o szczególnie silnej ingerencji w lokalne środowisko.
Prosimy dodatkowo zważyć, że właśnie inwestycje drogowe są jedną z podstawowych przyczyn konfliktów społecznych w aspekcie ekologicznym w Polsce.
Dozwolenie prawne, zawarte w Ustawie na naruszanie przez inwestycje tego typu ustaleń lokalnego planu może te konflikty zaostrzyć.
Czy w związku z tym, zgodnie z art. 3.2 dyrektywy 2001/42/WE, nie byłoby więc niezbędne przeprowadzenie procedury zmiany planu z uwzględnieniem nowej, nieprzewidzianej wcześniej trasy drogowej, a dopiero po uchwaleniu takiego zmienionego planu wydawanie zezwolenia dla trasy?
Co więcej, na skutek wejścia w życie nowej specustawy drogowej wymagane jest obecnie tyko jedno zezwolenie: zezwolenie na realizację trasy drogowej. Stąd, w Ustawie obligatoryjne jest przeprowadzenie tylko jednej pełnej procedury OOŚ (kończącej się decyzją środowiskową) dla inwestycji drogowych. Co prawda, ponowne przeprowadzenie procedury OOŚ dla trasy drogowej, przewiduje Ustawa w świetle art. 88 – 93, ale:
– nie jest to obligatoryjne (por. art. 88 ust.1 Ustawy)
– sama procedura udziału społecznego jest tu namiastką w stosunku do pełnej procedury OOŚ jaką przeprowadza się w przypadku wydawania decyzji środowiskowej, gdyż udział społeczny sprowadza się tu do etapu uzgodnienia kończącego się postanowieniem, przy czym nie gwarantuje się procedury odwoławczej i sądowej w przypadku zakwestionowania przez społeczeństwo tego postanowienia, które, zaznaczmy, wiąże organ wydający decyzję (por. art. 92 Ustawy).
Ponadto uwagi zgłoszone przez społeczeństwo rozpatruje, w świetle art. 88 – 93 Ustawy, nie organ wydający decyzje a tylko organ uzgadniający wydający wyżej omawiane postanowienie.
Stąd nasze obawy o pełną transpozycję zasad udziału społecznego przewidzianego dyr. 85/337/EWG (ze zm.), w odniesieniu do tras drogowych.
Prosimy dodatkowo zważyć, że w związku z wyeliminowaniem decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji drogowych, brak jest jasno sprecyzowanych podstaw prawnych odnośnie możliwości prowadzenia procedury OOŚ dla wariantów lokalizacyjnych trasy (por. art. 81 Ustawy). A z kolei wariantowanie przebiegu tras jest silne akcentowane w prawodawstwie UE.
W związku z powyższym prosimy o zbadanie zgodności Ustawy z Konwencją i prawodawstwem unijnym (w szczególności dyrektywą 85/337/EWG ze zm.) w omawianym wyżej zakresie.
Podsumowanie
W związku z powyższym stanem rzeczy, wnikliwe zbadanie zgodności Ustawy z Konwencją i prawodawstwem unijnym (w szczególności dyrektywą 2001/42/WE i 85/337/EWG, ze zm.) jest wg nas nader istotne.
Biorąc pod uwagę procedurę oceny oddziaływania na środowisko (zwanej OOŚ) dla inwestycji z „drugiej” grupy (o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 Ustawy) oraz priorytet budowy tras samochodowych nad ochroną środowiska przyrodniczego i ustaleniami planów miejscowych, Ustawa wydaje się dokonywać dalszego (w stosunku do ostatnio obowiązującego POŚ) ograniczania udziału społecznego w ochronie środowiska, zwłaszcza w decyzjach dot. realizacji inwestycji znacząco oddziaływających na środowisko w odniesieniu do omawianej drugiej grupy inwestycji.
Czy Ustawa nie stanowi zatem kolejnej próby nieuprawnionej pomocy Ustawodawcy i Ministra Środowiska w omijaniu wspólnotowego prawa ekologicznego?
Czy w obliczu realizacji przepisów Ustawy można mówić o zrównoważeniu sytuacji prawnej między statusem inwestora i statusem obywatela zamieszkującego lokalne środowisko? A przecież zapewnienie takiej równowagi jest podstawowym obowiązkiem organu Ministra Środowiska i Ustawodawcy.
Czy można w tej sytuacji uznać, że omawiane przepisy są zgodne z duchem zasad równoważenia rozwoju?
W przypadku braku rozwiązania wyżej omówionych problemów może dojść do nowych sytuacji konfliktowych zarówno o charakterze wewnętrznym (wzrost protestów społecznych na skutek dalszego ograniczania udziału społeczeństwa oraz dialogu społecznego), a także na płaszczyźnie międzynarodowej (wzrost skarg na Ustawodawcę i organy rządowe w zakresie tegoż ograniczania udziału społeczeństwa oraz dialogu społecznego).