Rzecznik Praw Obywatelskich przeciwny zabudowie doliny Rospudy

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Środowiska z
odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z 18 X 2006 r. o
środowiskowych uwarunkowaniach zgody na
budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej Nr 8.

Z radością przyjmujemy kolejny głos rozsądku w tej sprawie, zwłaszcza głos organu państwowego tej rangi.
Publikujemy poniżej wystąpienie z niewielkimi skrótami. Pełen jego tekst w oryginalnej formie można znaleźć pod adresem

www.wwf.pl/informacje/publikacje/fundusze_ue/rpo.pdf

Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich

Do: Jan Szyszko, Minister Środowiska

/…/

Zaskarżona decyzja, jest niezgodna z:

art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie
przyrody (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez niespełnienie przesłanek
warunkujących wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz

art. 5 w związku z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez
organ w wydanej decyzji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony
środowiska.

Wnoszę o

1. uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpatrzenia niniejszego odwołania

Uzasadnienie

/…/

Planowana inwestycja dla której wydana została zgoda i określone środowiskowe warunki
jej wykonania przecina obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 „Puszcza
Augustowska” (kod: PLB 200002), wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia
21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. 2004 r.,
Nr 229, poz. 2313). Droga przecina również projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk
Natura 2000 „Ostoja Augustowska”, w chwili obecnej nie zgłoszony jeszcze przez Ministra
Środowiska do Komisji Europejskiej w trybie art. 27 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
(dalej: ustawa o ochronie przyrody), jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego
interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku
rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, może zezwolić na realizację planu lub
przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i
zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie
kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania
sieci obszarów Natura 2000.

Art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określa z kolei szczególną sytuację, gdy na obszarze
Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, zezwolenie, o którym
mowa w ustępie pierwszym, może zostać udzielone wyłącznie we wskazanych w tym przepisie
enumeratywnie wymienionych przesłankach, do których należą m. in. ochrona zdrowia i życia ludzi
oraz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Sytuacje wymienione w tym przepisie
są skonkretyzowaną wersją interesu publicznego określonego w art. 34 ust. 1 ustawy.

Należy zaznaczyć, iż adresowana do organu administracji norma prawna wywiedziona jest
z konstrukcji przepisu art. 34 ust. 1 i 2, który rozumiany musi być w ten sposób, iż do uzyskania
zezwolenia na realizację przedsięwzięcia konieczne jest również spełnienie przesłanek
wymieninych w ust. 1 art. 34. Inne rozumienie tego przepisu w praktyce mogłoby doprowadzić
do sytuacji, w której łatwiej jest zrealizować przedsięwzięcie na obszarze Natura 2000, na którym
występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, niż na pozostałych.

Przechodząc do przesłanek pozwalających organowi administracji na wydanie zezwolenia
na realizację planu lub przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko
przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura
2000, zawsze kumulatywnie muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze, za realizacją
projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny –
w niniejszej sprawie skonkretyzowany w art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody,
po drugie brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym
lub projektowanym przedsięwzięciu.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w żadnej mierze nie można podzielić argumentów
zawartych w uzasadnieniu decyzji, iż w przedmiotowej sprawie występuje nadrzędność interesu
publicznego w postaci ochrony zdrowia i życia ludzi oraz zapewnienia bezpieczeństwa
powszechnego. Przede wszystkim podnieść należy, iż prawodawca ustanowił w art. 34 ust. 2
ustawy wyjątki od generalnej zasady ochrony obszaru objętego programem Natura 2000. Takie
a nie inne usytuowanie treści normatywnej przepisu determinuje – primo, że wskazane wyjątki
interpretowane winny być zawężająco, secudo, negatywny wpływ przedsięwzięcia dopuszczony
został przez ustawodawcę wyłącznie w celu ochrony wskazanych przez niego w tym przepisie
wartości. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste – stanowi wskazanie rozstrzygnięcia kolizji
dobra prawnego jakim jest ochrona przyrody – w tym konkretnym przypadku w formie obszaru
Natura 2000 – i innych dóbr prawnych, którym prawodawca również przyznaje ochronę. Jednakże
w niniejszej sprawie – zdaniem Rzecznika – nie można mówić, iż doszło do wypełniena dyspozycji
przepisu art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze, nie zachodzi bezpośredni
związek przyczynowy pomiędzy wartością jaką jest życie i zdrowie ludzi oraz bezpieczeństwo
powszechne, a budową obwodnicy Augustowa w ramach koncepcji przyjętej w skarżonej decyzji.
Po drugie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia – co wymaga wyraźnego podkreślenia –
z kolizją wartości chronionej przez ustawodawcę, jaką jest ochrona przyrody, z dobrami prawnymi
w postaci zdrowia i życia ludzkiego oraz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Istnieje
bowiem możliwość takiego przeprowadzenia obwodnicy, która w jednakowy sposób zapewniłaby
ochronę dla wszystkich wyżej wymienionych dóbr bez konieczności poświęcania jednego z nich.
Paradoksalnie, nawet gdyby przyjąć rozumowanie organu, iż nie jest możliwe wyznaczenie
alternatywnego miejsca przebiegu trasy, to Ministrer Środowiska w swoim postanowieniem z dnia
14 lipca 2006 r. dopuszcza możliwość realizowania powyższego przedsięwzięcia w dwóch
wariantach – tunelu drogowego lub estakady dziesięcioprzęsłowej. Brak jest odniesienia organu
choćby do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, albowiem argumentem decydującym dla organu jest
treść wniosku inwestora.

Skoro zatem możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia w formie, która nie rodzi
konieczności poświęcenia żadnych z wyżej wymienionych wartości, to winno mieć to odbicie
w działaniach orzeczniczych organu administracji, do czego zresztą obligują go przepisy ustawy
o ochronie przyrody.

Warto również podnieść w tym kontekście, iż na przeszkodzie do zrealizowania ochrony wyżej
wymienionych wartości nie mogą w żadnym wypadku stać względy natury ekonomicznej.
W polskim systemie prawa ochrona przyrody stanowi jedną z konstytucyjnie chronionych wartości
w ramach ogólniejszego pojęcie jakim jest ochrona środowiska. Zasadniczą rolę odgrywa tutaj
przywołany w petitum niniejszej skargi – art. 5 Konstytucji, który sytuuje ochronę środowiska
i zrównoważony rozwój pośród fundamentalnych wartości stanowiących podstawy ustroju państwa.
Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia
wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa
narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Zwrócić należy uwagę, że prawodawca posłużył się pojęciem „zrównoważony rozwój”, które
w ślad za Konstytucją ujęte zostało w ustawodawstwie zwykłym regulującym kwestie ochrony
środowiska. Jako zrównoważony rozwój ustawa Prawo ochrony środowiska definiuje
w art. 3 pkt 50, taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania
działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz
trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości
zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno
współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez równowagę przyrodniczą rozumie się
z kolei – w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska – stan, w którym na określonym
obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody
żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej.
Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, bezpośrednie zastosowanie tej zasady konstytucyjnej
należy dopuścić tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione ze względu na specyfikę określonej regulacji
i gdy ustawodawca nie odwoła się sam do tej zasady w treści konkretnych ustaw, których
unormowania stanowią przedmiot stosowania w konkretnej sprawie /…/. Z sytuacją taką mamy właśnie
do czynienia w niniejszej sprawie.

Konstytucja nakłada również szereg obowiązków w zakresie ochrony środowiska na władze
publiczne. Obowiązki te określa w szczególności art. 74 ust. 1 i 2, który stanowi m. in. iż władze
publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu
i przyszłym pokoleniom, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W literaturze
przedmiotu podkreśla się, że ustawodawca konstytucyjny ujął problematykę ekologiczną jako
kategorię obowiązku władzy, a nie jako prawo podmiotowe /…/.

Zaznaczyć należy, iż zaliczenie przez art. 5 Konstytucji ochrony środowiska
i zrównoważonego rozwoju do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej i ich istotnej roli
znajduje także swoje potwierdzenie w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza
ograniczanie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne
w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Przepis ten wskazuje również
na konieczność wyważenia wymagań ochrony środowiska względem ochrony konstytucyjnych
praw i wolności.

Kolejnym aspektem, który bezwzględnie należy wziąć pod uwagę, a któremu w niniejszej
sprawie uchybił Wojewoda Podlaski jest obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem
wspólnotowym, akcentowany niejednokrotnie w licznych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich w Luksemburgu.

Sieć obszarów Natura 2000 jest formą ochrony przyrody, która została wprowadzona
w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej /…/. Koncepcja
Wspólnot Europejskich oznaczona nazwą Natura 2000, zmierzająca do tworzenia warunków dla
zachowania różnorodności biologicznej poprzez ustanowienie monitorowania stanu ochrony
siedlisk naturalnych i gatunków, to pewien system programowanych długofalowych działań,
ukierunkowanych na osiągnięcie ściśle określonych celów ochronnych poprzez wykorzystanie
wszystkich form ochrony przyrody, przewidzianych w ustawodawstwach krajowych UE,
tworzących łącznie sui generis krajowe systemy obszarów chronionych, połączonych korytarzami
ekologicznymi, umożliwiającymi migrację roślin, zwierząt i grzybów poddanych ochronie prawnej.

W związku z tym, że dyrektywy Unii Europejskiej generalnie nie wywołują skutków prawnych
na terenie państw członkowskich, ich postanowienia powinny być przetransponowane
do systemu prawa krajowego. Państwa członkowskie tworząc przepisy w celu wykonania dyrektyw
mają przyznaną swobodę zastosowania różnych środków. Środki te powinny być przede wszystkim
tak dobrane, aby zapewnić normom dyrektywy pełną efektywność. Trybunał wyraził w związku
z tym następujący pogląd: „Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich
osiągnięcia rezultatu przewidzianego przez nią i obowiązek państw z mocy art. 5 TWE, podjęcia
wszelkich stosownych środków, czy to ogólnych czy szczególnych, dla zapewnienia wykonania
tego zobowiązania, wiąże wszystkie organy państw członkowskich, włącznie z sądami w ramach
ich jurysdykcji. Wynika z tego, że stosując prawo krajowe, a w szczególności przepisy prawa
krajowego specjalnie ustanowione dla wprowadzenia w życie dyrektywy, sądy krajowe
są zobowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektywy
po to, aby osiągnąć rezultat, o którym mowa w art. 189 akapit 3 TWE. (…) Do sądu krajowego
należy interpretacja i stosowanie prawa ustanowionego dla wprowadzenia w życie dyrektywy
zgodnie z wymaganiami prawa wspólnotowego tak dalece, jak korzysta on w tym względzie
z uznania wynikającego z prawa krajowego” /…/. Należy przyjąć, że omawiany
obowiązek spoczywa również na innych organach państwowych stosujących prawo,
a w szczególności organach administracyjnych /…/. W powyższym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości
wyraził pogląd, że również organy administracyjne, obok sądów, są obowiązane, do przestrzegania
zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania
prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Dokładnie te same względy przemawiają
za nałożeniem na organy administracyjne obowiązku prowspólnotowej wykładni /…/. Ponadto w literaturze powszechnie wskazuje się
na art. 5 TWE jako podstawę obowiązku prowspólnotowej wykładni. Z tego przepisu wyprowadza
się bowiem obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej i realnej efektywności. Tymi
względami uzasadnia się m. in. nadanie normom dyrektyw bezpośredniej skuteczności w pewnych
sytuacjach albo uznanie odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wyrządzone wskutek
naruszenia prawa wspólnotowego. To samo dążenie do możliwie pełnej efektywności prawa
wspólnotowego służy jako uzasadnienie nałożenia na organy stosujące prawo wykładni prawa
krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym.

Wskazanymi powyżej regułami powinien był kierować się organ administracji przy
dokonywaniu oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia na plan lub
projekt konkretnego przedsięwzięcia, z tym że w tym przypadku interes indywidualny zastąpi
ochrona obszaru Natura 2000.

Niemniej istotną przesłanką oprócz interesu publicznego przemawiającą za wydaniem
zezwolenia jest brak rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub
projektowanym przedsięwzięciu. Zdaniem Rzecznika brak rozwiązań alternatywnych powinien być
oceniony bardzo szeroko. W pierwszej kolejności organ administracji powinien więc ustalić, czy to
konkretne przedsięwzięcie nie może być zrealizowane poza obszarem Natura 2000. Jest to bowiem
jeden z elementów braku rozwiązań alternatywnych. W omawianym przypadku doszło w ocenie
Rzecznika Praw Obywatelskich do naruszenia dyspozycji przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie
przyrody poprzez brak dostatecznej analizy alternatywnych rozwiązań, do czego obliguje organ
wskazany przepis. Wojewoda Podlaski w uzasadnieniu swojej decyzji podnosi, że jako organ działa
na wniosek inwestora i w granicach tego wniosku. Ponadto inwestor posiada ostateczną decyzję
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w ocenie Wojewody wiąże treść niniejszego
rozstrzygnięcia. Ustalenie bowiem przebiegu obwodnicy natąpiło po przeprowadzeniu szeregu
badań, analiz, konsultacji społecznych i przeszło całą procedurę poprzedzającą uchwalenie
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na tamtym etapie, zdaniem Wojewody,
możliwe było skuteczne kwestionowanie przyjętego wariantu usytuowania drogi.

Takie rozumowanie organu administracji w chwili obecnej nie znajduje żadnych podstaw.
Przede wszystkim warto podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania wydana została w dniu 6 marca 2003
r., a więc w zupełnie odmiennym stanie prawnym od obowiązującego obecnie – nie obowiązywał
żaden z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w przedmiocie ochrony
obszarów Natura 2000, a nadto z uwagi na fakt, iż akcesja Polski do Unii Europejskiej nastąpiła
w dniu 1 maja 2004 r. formalnie przy wydawaniu decyzji nie mógł być brany pod uwagę dorobek
prawny Wspólnot Europejskich, łącznie ze wskazanym wyżej obowiązkiem wykładni prawa
krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym.

Wskazane powyżej uzasadnienie skarżonej decyzji, pozostaje ponadto w rażącej sprzeczności
z celami i założeniami zawartymi przez ustawodawcę m.in. w art. 2 ustawy o ochronie przyrody.
W ust. 2 art. 2 ustawy wyznaczone zostały cele, jakie zostały postawione przed ochroną przyrody
w polskim ustawodawstwie. Dokonano tego w sposób ogólny przy użyciu pojęć o bardzo szerokim
zakresie przedmiotowym. Niemniej nie można minimalizować ich znaczenia. Spełniają one bowiem
sui generis rolę zasad ochrony przyrody, w związku z czym w zgodzie z nimi powinny być
interpretowane wszystkie postanowienia ustawy. Stanowią one również swego rodzaju wskazania
dla organów administracji upoważnionych do wydawania aktów administracyjnych
/…/. W tym kontekście – mając przede
wszystkim na względzie znaczenie i rangę problematyki regulowanej ustawą o ochronie przyrody,
organ nie może uciekać od dokonania stosownych wnikliwych analiz, których obowiązek nakłada
na niego przepis obowiązującego prawa, powołując się na wcześniej dokonywane ustalenia
w odrębnych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Nie może też organ
zawęzić w tym przypadku swojej kognicji jedynie do zakresu objętego wnioskiem inwestora.
Następstwem takiego rozumowania mogła by być próba realizacji określonych przedsięwzięć
po upływie stosunkowo długiego czasu, w zmienionych już warunkach przyrodniczych. Organ
winien więc każdorazowo sam dokonać stosownych ustaleń, biorąc pod uwagę konieczność
osiągnięcia celu, jaki nakłada na niego prawodawca w ustawie o ochronie przyrody i wydać w tym
zakresie rozstrzygnięcie. W wypadku ustalenia, że faktycznie nie ma takich możliwości, organ
administracji powinien dokonać oceny rozwiązań technicznych zaproponowanych przez
wnioskodawcę z punktu widzenia możliwości zastąpienia ich innymi, niebędącymi źródłem
szkodliwych oddziaływań na środowisko przyrodnicze obszaru Natura 2000, albo wywierającymi
negatywne skutki w mniejszym zakresie.

Dopiero po dokonaniu ustaleń w opisanym wyżej zakresie organ administracji może zezwolić
na realizację programowego przedsięwzięcia.

Rzeczą równie ważną choć wymienioną na końcu niniejszej skargi pozostaje okoliczność,
iż skoro w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji
na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zgoda na realizację
przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na obszar siedlisk przyrodniczych oraz
gatunków priorytetowych dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, powinna zostać
wydana po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej, a więc w trybie art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Opinia ta jest wyrażana w ramach konkretnego postępowania administracyjnego kończącego się
wydaniem decyzji administracyjnej.

W chwili obecnej Komisja Europejska, w wyniku złożonych skarg wszczęła postępowanie
w sprawie dotyczącej naruszenia przez Polskę wspólnotowego prawa ochrony środowiska
dotyczącego obszarów Natura 2000 w wyniku planowanego przedsięwzięcia – budowy korytarza
drogowego „Via Baltica” – na odcinku będącym przedmiotem skarżonej decyzji. W wyniku tego,
Polska otrzyma pierwsze pisemne ostrzeżenie Komisji Europejskiej. W wypadku stwierdzenia
w toku prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego, naruszenia przepisów
traktatów lub innych aktów wspólnotowych może ona również wnieść skargę do Trybunału
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przeciwko Polsce.

Mając powyższe okoliczności na uwadze wnoszę jak na wstępie.

Z upoważnienia

Rzecznika Praw Obywatelskich

/-/ Stanisław Trociuk

Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich