Wyrok uchylający zgodę na przebudowę trasy AK

Redakcja 2 sierpnia 2007 Zaktualizowana 8 grudnia 2022

Publikujemy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z uzasadnieniem uchylający decyzję Ministra Środowiska ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu trasy Armii Krajowej do parametrów drogi ekspresowej. Wytłuszczenia od redakcji.

Sygn. akt IV SA/Wa 840/07

WYROK

Dnia 2 sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki

Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka (spr.)

asesor WSA Agnieszka Wójcik

Protokolant Julia Dobrzańska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia „Zielone Mazowsze” z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2006 r. nr DOOŚ-odś/10297/2006/kdi w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia „Zielone Mazowsze” z siedzibą w Warszawie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Warszawie, określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu trasy Armii Krajowej do parametrów drogi ekspresowej S – 8 na odcinku od Alei Prymasa Tysiąclecia w Warszawie do ulicy Piłsudskiego w Markach, dalej zwanego też „przedsięwzięciem” albo „inwestycją”.

Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa, a także art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej też dalej „ustawą”.

Decyzja została wydana po uzgodnieniach dokonanych przez Ministra Środowiska oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, wymaganych przez art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy. W decyzji określono m.in. wymóg zastosowania ekranów akustycznych w formie połowy tuneli, a także inne wymagania dotyczące ochrony środowiska. Organ uznał, iż realizowane przedsięwzięcie odbywać się będzie zgodnie z optymalnym wariantem określonym w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, uzupełnionym aneksami 1 i 2. Organ wskazał też, iż zgodnie z ustawą zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu, a ponadto na podstawie art. 91 ust. 3 Kpa dokonał publicznego ogłoszenia o rozprawie administracyjnej. Na podstawie art. 33 ustawy udział w postępowaniu wzięło m.in. Stowarzyszenie Zielone Mazowsze. Organ ocenił, iż inne podmioty i osoby, które wzięły udział w rozprawie administracyjnej, nie miały przymiotu strony postępowania, miało go jedynie Stowarzyszenie Zielone Mazowsze.

Organ nie uwzględnił wniosków zgłoszonych przez podmioty, które wzięły udział w rozprawie administracyjnej, a dotyczących uwzględnienia w projekcie budowlanym dróg dla rowerów. Wojewoda ocenił bowiem, że realizacja ścieżek rowerowych nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – kwestia ta wykracza poza główny przedmiot postępowania, a także poza żądanie inwestora, którym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

W decyzji organ określił także konieczność analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem. Organ przyznał, że realizacja inwestycji zwiększy co prawda ruch samochodowy, ale w wyniku wzrostu płynności ruchu uciążliwość dla środowiska ulegnie zmniejszeniu.

Załącznikiem do decyzji była charakterystyka przedsięwzięcia zawierająca szczegółowy opis tej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie Zielone Mazowsze podniosło, iż decyzja nie uwzględnia jego wniosku zainstalowania konstrukcji akustycznej w formie pełnego tunelu. Organ nie wskazał przy tym, w ocenie skarżącego, przyczyn braku uwzględnienia tego wniosku, co narusza art. 56 ust. 8 ustawy. Ponadto decyzja nie zobowiązuje do uwzględnienia wymagań koncepcji ogólno – miejskiego sytemu dróg rowerowych, wynikającego z uchwały zarządu miasta st. Warszawy z 15 kwietnia 1997 r., oraz nie uwzględnia wymogów projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy. W ocenie skarżącego drogi rowerowe powinny być uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na tej samej zasadzie, na jakiej został uwzględniony wniosek o wydzielenie pasów i zatok dla autobusów. Stowarzyszenie zarzuciło też brak uwzględnienia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko danych dotyczących przepustowości poszczególnych łącznic drogowych. Brak tych danych uniemożliwia, w ocenie skarżącego, rzetelną ocenę oddziaływania trasy na środowisko. Stowarzyszenie wskazało, że z raportu wynika, iż w wyniku realizacji inwestycji zwiększy się liczba dni z przekroczeniem norm zanieczyszczenia powietrza w obrębie pasa drogowego w zakresie emisji dwutlenku azotu i pyłu zawieszonego, w związku z czym decyzja powinna wskazać sposoby ograniczenia emisji zanieczyszczeń powietrza lub odmówić ustalenia warunków środowiskowych inwestycji. Stowarzyszenie zarzuciło też brak nałożenia obowiązku budowy ekranów akustycznych łącznic jezdni trasy Armii Krajowej, które sąsiadują z ogrodzeniem ogrodów działkowych przy ulicy Malborskiej w Warszawie. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło także brak analizy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jakim byłoby przykrycie trasy Armii Krajowej tunelem lub wybudowanie na szczytach ekranów półtunelowych dodatkowych ekranów pionowych.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. Uznał, że teren ogródków działkowych przy ulicy Malborskiej w Warszawie nie podlega ochronie akustycznej wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841). Zakres oddziaływania ponadnormatywnego na stan powietrza nie wykracza, zdaniem organu odwoławczego, poza pas drogowy. Odnośnie konieczności budowy ścieżek rowerowych Minister Środowiska powtórzył, że istotą prowadzonego postępowania było jedynie określenie wymagań dotyczących ochrony środowiska. Organ nie zgodził się także z zarzutem braku analiz wariantowych wskazując na rozdział 2.3 raportu, w którym przeanalizowano wszystkie możliwe warianty, w tym również brak realizacji przedsięwzięcia. Odnośnie zarzutu braku danych o przepustowości łącznic i ulic, z którymi łącznice są powiązane, organ zauważył, że w zakres planowanego przedsięwzięcia nie wchodzi przebudowa tych ulic i łącznic. Niemniej zgodnie z wnioskiem inwestora planowana jest przebudowa łącznic.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 11 grudnia 2006 r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło jej naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak wyjaśnienia kwestii, iż – jak wynika z „planu” oddziaływania na środowisko – pomimo zastosowania ekranów półtunelowych dopuszczalne normy hałasu i tak będą przekroczone, zwłaszcza w budynkach na wyższych piętrach. Zarzucono też naruszenie art. 77 Kpa poprzez odstąpienie od wyczerpującego zbadania argumentu, iż niemożliwe jest dokładne zbadanie emisji hałasu bez wiedzy na temat przepustowości łącznic. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto wadliwie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania faktów przyjętych za udowodnione i dowodów, na podstawie których się w tej mierze oparto. W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że zobowiązał inwestora do wykonania analizy porealizacyjnej inwestycji, gdyż obecnie, na tym etapie postępowania, nie jest możliwe dokładne określenie poziomu hałasu. W razie wykazania przez analizę porealizacyjną, że poziom ten jest niedopuszczalny, możliwe będzie nakazanie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 ustawy. Organ nie zgodził się też z zarzutem braku danych o przepustowości łącznic wskazując, że dane te zawiera rozdział 9.9 raportu. Nie zgodził się też zarzutem naruszenia art. 107 Kpa, gdyż przeanalizowano raport sporządzony zgodnie z art. 52 ustawy, przeanalizowano też zastrzeżenia Stowarzyszenia. Do tych zastrzeżeń odniesiono się w decyzji wydanej w wyniku odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji.

Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W toku postępowania administracyjnego skarżące Stowarzyszenie sformułowało po adresem decyzji z dnia 31 sierpnia 2006 r. kilka zarzutów. Należał do nich m.in. zarzut braku uwzględnienia w trakcie realizacji inwestycji budowy ścieżek rowerowych, naruszenie w związku z tym uchwały zarządu m.st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 1997 r., a także sprzeczność projektowanej inwestycji z projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy. Odnośnie tych zarzutów Sąd zauważa, że realizacja ścieżek rowerowych istotnie nie wchodzi w zakres planowanego przedsięwzięcia, dlatego kwestia ta nie może być przedmiotem skutecznie sformułowanego zarzutu pod adresem zaskarżonej decyzji. Ponadto projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wiąże inwestora ani orzekających organów nie tylko dlatego, że jest wyłącznie projektem, ale także dlatego, że nawet uchwalone studium stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego i nie jest źródłem praw czy obowiązków dla podmiotów spoza struktury gminy (vide np. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. II SA 2437/99, LEX 55333). Powyższe zarzuty należało zatem uznać za chybione.

W skardze do Sądu Stowarzyszenie podtrzymało jako zarzuty wobec zaskarżonej decyzji dwie kwestie: zignorowanie faktu, że dopuszczalny prawnie poziom hałasu na etapie eksploatacji inwestycji będzie przekroczony, zwłaszcza na wyższych piętrach budynków usytuowanych wzdłuż trasy Armii Krajowej w Warszawie, a także przekroczenie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń powietrza na tym etapie, szczególnie, gdy chodzi o emisję dwutlenku azotu i pyłu zawieszonego. Z tą ostatnią kwestią wiąże się zarzut zignorowania faktu, iż rzetelnej oceny poziomu zanieczyszczeń powietrza na etapie eksploatacyjnym nie można przeprowadzić bez znajomości przepustowości łącznic, a takie dane nie są zawarte ani w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport), ani w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu powyższe zarzuty są zasadne. Odnośnie pierwszego z nich należy zauważyć, że analiza sporządzonego raportu nie pozwala na jednoznaczną ocenę, iż poziom hałasu na etapie eksploatacji inwestycji, przy zastosowaniu projektowanych urządzeń służących ochronie akustycznej, nie będzie przekraczać dopuszczalnych prawnie poziomów. Co więcej -jak wynika z aneksu nr 1 do raportu, nie da się w pełni zabezpieczyć terenów wzdłuż modernizowanej trasy przed oddziaływaniem ponadnormatywnego hałasu (str. 15). Zaskarżona decyzja nie odnosi się jednoznacznie do kwestii ochrony akustycznej, nie wskazuje, że dopuszczalne poziomy hałasu nie będą przekroczone ani nie wskazuje przyczyn, dla których pomimo ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu organ zdecydował jednak o uzgodnieniu inwestycji z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Także w odpowiedzi na skargę organ przyznaje, że nie da się kategorycznie wykluczyć przekroczeń dopuszczalnego hałasu, ale ani w decyzji, ani nawet w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnia, dlaczego nie uznał za możliwy do realizacji postulat przykrycia modernizowanej trasy pełnym tunelem, tak, jak proponuje to skarżące Stowarzyszenie. W raporcie zawarta jest sugestia, że już ochrona w postaci wysokich, zagiętych u góry półtuneli jest kosztowna, jednakże w ocenie Sądu takie względy nie mogą stanowić jedynego usprawiedliwienia dla zaniechań w zakresie efektywnej ochrony akustycznej. Ewentualne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania takiej efektywnej ochrony nie zapewniają. Może być on ustanowiony wyłącznie w przypadku, gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem danego obiektu (art. 135 Prawa ochrony środowiska). Tymczasem organ nie ustalił, a przynajmniej nie wyjaśnił tego w uzasadnieniu decyzji, czy według dostępnych metod prognozowania w obrębie trasy wystąpią przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ poprzestał jedynie na sformułowaniu, iż „nie da się wykluczyć” przekroczeń tego hałasu. Dopiero wówczas, gdyby organ w jednoznaczny sposób wykazał, iż przy aktualnym stanie metod prognozowania i przeciwdziałania przekroczeniom nie da się ich wyeliminować, jego obowiązkiem było wykazanie realnego braku środków do rzeczywistego wyeliminowania nadmiernego hałasu w kontekście propozycji skarżącego Stowarzyszenia. Inaczej mówiąc konieczne byłoby wówczas uzasadnienie, dlaczego postulat przykrycia modernizowanej drogi zamkniętym tunelem nie zasługuje na uwzględnienie (np. i tak nie doprowadziłoby to do zachowania hałasu na dopuszczalnym poziomie albo koszt takiego przedsięwzięcia przekraczałby granice, które można określić jako racjonalne). To z kolei upoważniałoby do powołania się na konieczność ewentualnego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnośnie zarzutu przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń powietrza na etapie eksploatacji przedsięwzięcia Sąd ponownie wskazuje na raport, z którego wynika, że poziomy te będą co prawda wysokie, ale tylko w obrębie pasa drogowego. Rozdział 9.9 raportu „Dane o ruchu drogowym” przedstawia prognozowane ilości pojazdów w obrębie poszczególnych łącznic (południowych i północnych). Zasięg stężeń ponadnormatywnych (we wszystkich analizowanych wariantach) nie wykracza, jak wynika z raportu, poza pas drogowy (str. 81 raportu). W zaskarżonej decyzji organ lakonicznie stwierdza, że oddziaływania ponadnormatywne nie wykraczają poza pas drogowy, ale twierdzenie to oparł na założeniu, że przepustowość łącznic w ogóle wykracza poza zakres przedmiotowego rozstrzygnięcia. Badanie kwestii ich przepustowości było więc, zdaniem organu, zbędne. Sąd podziela jednak pogląd zaprezentowany przez Stowarzyszenie, że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie przy ocenie prognozowanego, faktycznego poziomu zanieczyszczeń.
Skoro zatem dla organu -jak wynika z zaskarżonej decyzji – kwestia ta nie ma znaczenia, to jego twierdzenie, że ponadnormatywne oddziaływania zanieczyszczeń nie wykroczą poza pas drogowy uznać należało za bezpodstawne, pozbawione racjonalnych podstaw. Notoryjnie, empirycznie znana jest prosta zależność pomiędzy ruchem pojazdów w obrębie łącznic drogi publicznej, a poziomem zanieczyszczeń powietrza na tej drodze i w jej pobliżu. Organ co prawda podjął próbę wykazania, że przepustowość łącznic nie spowoduje przekroczeń poziomu zanieczyszczeń (przyznając tym samym, że kwestia ta ma jednak znaczenie w sprawie), ale próba ta nastąpiła dopiero w odpowiedzi na skargę. Należy więc ją ocenić jako spóźnioną. To decyzja administracyjna jest tym miejscem, gdzie organ powinien odnieść się do każdej kwestii istotnej w sprawie. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, zwłaszcza – jak w niniejszej sprawie – gdy twierdzenia te są rzeczywiście merytorycznie istotne, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd kontrolując zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234).

W dalszym postępowaniu organ w sposób usystematyzowany odniesie się do zawartych w skardze zarzutów, wskaże podstawy faktyczne swojego stanowiska i uzasadni je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. W razie potrzeby konieczne też będzie uzupełnienie sporządzonego raportu tak, aby w jednoznacznej formie wyjaśniał on, według możliwych do sporządzenia aktualnie prognoz, czy na etapie eksploatacji przedsięwzięcia zapewniona będzie wymagana ochrona klimatu akustycznego, a także powietrza atmosferycznego w warunkach przeanalizowanej przepustowości łącznic modernizowanej trasy. Przypomnieć należy, że funkcją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest zapewnienie zgodności przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska. Brak takiej zgodności wyklucza wydanie pozytywnej decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. „c” Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania decyzji podstawą orzeczenia był art. 152, a odnośnie kosztów postępowania sądowego – art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.